1. Inleiding

1Op 8 november vorig jaar organiseerde het departement Publiek Recht van de Luikse rechtsfaculteit een mini-colloquium over de splitsing van Brussel-Halle-Vilvoorde². Ik ging er als uitgenodigde ‘Flamand de service’ met hangende pootjes naartoe. De vorige dag had de Vlaamse meerderheid in de Kamercommissie Binnenlandse Zaken immers de splitsing goedgekeurd, onder luid protest van Franstalige leden, die dan ook de zaal verlieten. Wat stond me daar te wachten in de ‘cité ardente’?

2De aangename sfeer in het overvolle auditorium, de vriendelijke ontvangst en de objectieve commentaren van mijn collega’s panelleden deden me beseffen dat België Joegoslavië niet is. Vlamingen en Franstaligen-Walen3 hebben weliswaar diepe meningsverschillen over hun politieke instituties. Er is gelukkig amper sprake van etnische haat of geweld. In het vroegere Joegoslavië leefden verschillende bevolkingsgroepen territoriaal door elkaar zonder dat er nochtans sprake was van integratie en een gemeenschappelijk ‘Verfassungspattriotismus’4 tegenover de Joegoslavische federatie. De relaties tussen de etnische groepen in Joegoslavië bleven daarom belast met het geweld en de wreedheden uit het verleden. De schijnbare pacificatie van de Tito-dictatuur heeft hieraan niets verholpen. In België leven Vlamingen en Walen territoriaal gescheiden, maar dit binnen het liberaal-democratische kader van de Belgische en Europese federatie, binnen een Europese vrijhandelszone en volgens een eeuwenlange traditie van geweldloosheid en bereidheid tot compromis. België en Joegoslavië zijn daarom amper te vergelijken.

3Vlamingen en Franstaligen-Walen staan elkaar niet naar het leven. Ons conflict draait quasi uitsluitend rondom de instituties waarmee wij samen verder moeten leven. Om een vastgoed-metafoor te gebruiken: de Vlamingen willen in de mede-eigendom, die België heet, minder gemeenschappelijke delen en een groter privaat gedeelte voor Vlamingen en Franstaligen-Walen. Deze laatsten willen dit liever niet en vermoeden dat de Vlamingen hiermee aansturen op de totale scheiding. Dat dit laatste niet klopt blijkt uit de talloze opiniepeilingen hierover bij de Vlamingen. Door de stugheid van de Franstalige politieke partijen om zelfs maar te willen praten over enige staatshervorming, zou dit op de duur wel eens kunnen beginnen kloppen en krijgt het een karakter van een ‘self-fulfilling prophecy’.

4Maar zelfs in het scenario van de totale splitsing zullen Vlamingen en Frantaligen-Walen op elkaar betrokken blijven. Er komt nooit een Berlijnse muur tussen Komen en Voeren. Er is vooreerst de Europese binnenmarkt die de economie in Vlaanderen, Brussel en Wallonië sterk geïntegreerd zal houden. Als buur-lidstaten blijven we samenwerken binnen de Europese unie. Behoudens het onwaarschijnlijke geval dat Brussel integraal onder de soevereiniteit van Wallonië komt, zal er steeds tussen Vlamingen en Walen een intense vorm van samenwerking blijven bestaan over het medebeheer van Brussel.

5De opgave om het samenleven tussen Vlamingen en Franstaligen-Walen zo goed mogelijk te organiseren noopt ons tot een discussie over het territorialiteitsbeginsel. In 1962-1963 werd door het toen unitaire België een streep getrokken, van Komen tot Voeren en rond Brussel. Wat is de politieke betekenis van deze streep? Welke gevolgen heeft het langs de ene of de andere kant van deze streep wonen op de rechtspositie van het individu? Hierover bestaan veel misverstanden. De hevige discussie rond de splitsing van Brussel-Halle-Vilvoorde bewijst dit. In de rest van dit artikel wordt een poging gedaan hieromtrent enige klaarheid te scheppen.

6In een eerste paragraaf wordt het principe van de territorialiteit in zijn algemeenheid besproken. Vervolgens betrekken wij dit op de bredere geschiedenis van de Lage Landen en België. In een derde paragraaf wordt de impact van de Vlaamse natievorming op het territorialiteitsbeginsel besproken. In een vierde paragraaf besteden we meer bijzondere aandacht aan de splitsing van het arrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde en het beroemde arrest van het Arbitragehof (nu Grondwettelijk Hof) hierover. We eindigen met een paar toekomstgerichte conclusies.

2. De territoriale natiestaat als ordenend beginsel

7Grenzen zijn een noodzakelijk bestanddeel van een soevereine natiestaat, de belangrijkste politieke unit op het internationale forum. Voor de erkenning als staat vereist het internationaal recht een bevolking, een territorium, een georganiseerde overheid die het territorium controleert en die de capaciteit heeft om internationale betrekkingen aan te knopen.5 Een begrensd territorium is dus noodzakelijk om speler te zijn op het internationaal veld.

8Grenzen zijn nochtans niet populair in ons tijdperk van globalisering. Grenzen worden eerder ervaren als belemmeringen van vrij verkeer en beperkingen van de intellectuele en culturele horizont. De globalist ‘à la mode’ wil van overal zijn en wil het met iedereen doen. In de beroemde leuze ‘Il faut être de quelque part’6 staat ‘quelque part’ voor de gehele wereld waardoor de leuze betekenisloos is geworden. Het gebrek aan populariteit van het fenomeen grens is het gevolg van de economische globalisering, de ontwikkeling van een aantal vroegere derde wereldlanden, de toegenomen communicatiemogelijkheden, de relatieve daling van verplaatsingskosten en de mondialistische ideologie.

9Grenzen zijn echter niet per se een negatief fenomeen. Grenzen zijn in vele gevallen een element van orde en pacificatie in een wereld van potentiële conflicten.

10In de eerste plaats zijn grenzen nodig om exclusieve territoriale bevoegdheden af te bakenen. Ruimtelijke ordening is hier het voorbeeld bij uitstek. Indien twee soevereine instanties éénzelfde territorium volgens hun inzichten zouden mogen ordenen ontstaat het gevaar van incompatibele regelen en bestemmingen. Staat A kleurt een perceel in als bouwgrond wijl staat B hetzelfde perceel als natuurgebied inkleurt. Een gelijkaardig probleem zou zich voordoen wanneer twee soevereine instanties de bevoegdheid zouden hebben in éénzelfde territorium een wegennet of spoorwegnet uit te bouwen. De kans op incompatibele planning loert dan steeds om de hoek en noodzaakt de twee instanties tot tijdrovend overleg. Ook inzake fiscale bevoegdheid ontstaan problemen wanneer twee fiscale autoriteiten dezelfde bevolking in éénzelfde territorium onbeperkt mogen belasten. Er zal vlug een ‘race’ ontstaan tussen de twee autoriteiten om zo vlug mogelijk zoveel mogelijk te innen waardoor het gebied irrationeel overbelast wordt. Een territoriaal exclusieve fiscale bevoegdheid vermijdt deze problemen.

11Grenzen kunnen ook conflictvermijdend zijn. Sinds het verdrag van Westfalen van 1648 zijn de soevereine territoriale staten de enige spelers geworden op het internationale terrein. Voordien golden andere modellen van politieke organisatie zoals de ‘res publica Christiana’ geleid door de paus, een imperium of ‘rijk’ geleid door de keizer, stadstaten zoals in Italië, stadsallianties zoals de Deutsche Hansa.7 De soevereine territoriale staten kenden eerst een dynastieke fase maar zijn in de loop van de achttiende en negentiende eeuw geleidelijk uitgegroeid tot ‘natiestaten’, namelijk politieke instellingen die exclusief verbonden zijn met een etnische, culturele of historisch met elkaar verbonden bevolking.

12De groei naar de natiestaat heeft, om het met Bismarck te zeggen, ontzaglijk veel ‘Blut und Eisen’ gekost. Eens de grenzen echter eenmaal vastlagen ten gevolge van machtsevenwichten tussen de staten onderling werden zij een element van orde op het internationale forum. Het respect voor staatsgrenzen werd een cruciaal rechtsbeginsel in de verhouding tussen staten en de staat die een oorlog begon om zijn grenzen te verleggen maar deze oorlog verloor werd meestal zelf het slachtoffer van een amputatie van zijn grondgebied.

13Grenzen en de hierbij horende territoriale staat zijn dikwijls ook het enige middel om bevolkingsgroepen, die met elkaar in hevige conflicten zijn gewikkeld, te scheiden, wat op langere termijn de weg kan effenen naar pacificatie en vreedzame interindividuele betrekkingen. Dit inzicht stond centraal in het Zionisme van Theodor Herzl. Het besef dat de bescherming van de Joodse minderheden in Europa niet gegarandeerd was deed hem kiezen voor een Joodse territoriale staat, wat de verdedigingslijnen, die vroeger omzeggens rond elke familie of getto lagen, aanzienlijk inkortte. Wellicht is de territoriale scheiding tussen Albanezen en Serven in Kosovo, en tussen Koerden, Soenni’s en Sjiieten in Irak, ook de enige oplossing om het geweld voorlopig onder controle te krijgen.

14Met de opkomst van natiestaten ging dikwijls ook een agressief nationalisme gepaard dat mede de aanleiding was tot verwoestende oorlogen. De eerste wereldoorlog is hier het beste voorbeeld van.

15De nationalistische agressiedrift, die met natiestaten kan gepaard gaan, werd echter in de internationale evolutie van de laatste decennia getemperd door drie verschillende factoren.

16De nationale soevereiniteit wordt in de eerste plaats getemperd door een systeem van universeel erkende mensenrechten met een zekere graad van afdwingbaarheid (zie bv. het Joegoslaviëtribunaal). Ten tweede, worden natiestaten meer en meer ingebed in ruime internationale conglomeraten zoals de Europese Unie. Ten derde worden de natiestaten meer en meer onderworpen aan een druk van onderaf om hun eigen culturele heterogeniteit institutioneel gestalte te geven door de regionalisering. Deze evoluties laten ons toe van de ordenende en beschermende voordelen van de natiestaat te genieten maar tegelijkertijd het agressieve karakter ervan onder controle te houden.

3. De Lage landen en België: gemiste kansen op confederale natievorming

17De huidige natiestaat België is een rare vogel in de logica van de statenvorming in Europa. De vorming ervan werd grotendeels bepaald door externe ontwikkelingen en toevalligheden, waardoor deze staat een inherent instabiel karakter heeft.

18Gedurende de zestiende eeuw, toen het proces van staatsvorming in Europa in volle gang was, vormden de Nederlanden (de Leo Belgicus, ongeveer de huidige Benelux) een embryonale natiestaat. In het rijk van Karel V was er de zogenaamde Bourgondische Kreits of de XVII Provinciën, met gezamenlijke bestuursinstellingen zoals de Grote Raad van Mechelen. De Nederlanden waren een unieke ruimte in Europa. Een ruimte gekenmerkt door een open handelsgeest, een urbane cultuur, een godsdienstige tolerantie (zie bv. Erasmus) en een confederale bestuurscultuur, waarin zoveel mogelijk bevoegdheden lokaal of regionaal werden gehouden (het ‘particularisme’) en waarin de centrale instanties, zoals de Grote Raad, slechts de hoogstnodige bevoegdheden kregen. Om even aan ‘counterfactual history’ te doen, dit had een fantastisch welvarend, meertalig, religieus pluralistisch en democratisch confederaal staatsbestel gevormd in het hart van Europa. Het mocht niet zijn. Door de godsdienstoorlogen werden de XVII Provinciën verscheurd. De confederale traditie der Lage Landen werd met succes verder gezet in de Verenigde Republiek, die op korte tijd uitgroeide tot de rijkste en meest tolerante natie van de gehele wereld.8 De Zuidelijke Nederlanden, beroofd van hun meest dynamische elites werden gereduceerd tot een restgebied onder Spaanse heerschappij. De enige identiteit die deze gebieden gedurende de periode van 1585-1715 samenbond was die van de ‘contrareformatorische modelstaat’, het katholieke Jezuietenbolwerk tegen het verfoeilijke protestantisme. Dit dunne samenhorigheidsgevoel had bovendien geen betrekking op het belangrijke prinsbisdom Luik, dat buiten dit conglomeraat bleef.

19De Zuidelijke Nederlanden beleefden, dank zij de afname van het oorlogsgeweld en het milde bestuur van de Oostenrijkse Habsburgers, een spectaculaire economische heropstanding gedurende de achttiende eeuw. In reactie op de centralistische betuttelingspolitiek van keizer Jozef II kwamen onze streken in opstand gedurende de Belgische revolutie van 1790. Deze revolutie, waaraan te weinig historische aandacht wordt besteed, was gekenmerkt door de confederale geest die de Nederlandse gewesten van oudsher kenmerkte. De Belgische revolutionairen van 1790 hadden niet de bedoeling een centralistische natiestaat op te richten, wel een confederaal verband van soevereine gewesten. De Franse revolutie, gekenmerkt door de notie van ‘la nation une et indivisible’ heeft de laatste restanten van onze confederale bestuurscultuur weggeveegd, zowel in de Zuidelijke als in de Noordelijke Nederlanden. Ook het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden (1814-1830) had nog weinig van doen met deze confederale bestuurscultuur. Koning Willem I bestuurde het land als één natie wat onvermijdelijk spanningen opriep in de Zuidelijke Nederlanden. Dit heeft geleid tot de tegenreactie van de tweede Belgische revolutie in 1830, die eerst als doel had de Zuidelijke Nederlanden bij Frankrijk aan te hechten, maar na het veto van Engeland moest berusten in onafhankelijkheid. De Belgische revolutionairen, geleid door de Franse immigrant Charles Rogier, miskenden volledig de confederale bestuurscultuur van de Nederlanden. Hun model was ‘la nation une et indivisible’. Om de oude gewestelijke reflexen uit te roeien kregen de Belgische provincies weinig bevoegdheden en werd de nadruk gelegd op de centrale staat enerzijds, de gemeentelijke autonomie anderzijds. Een struikelblok voor de constructie van de Belgische natie was de taaldiversiteit in het land. In het Noorden werden Vlaamse, Brabantse en Limburgse dialecten gesproken, in het Zuiden Picardisch Franse, Waalse, Platduitse en Letzeburgse dialecten. De politieke elites van de jonge staat kozen daarom voor een homogeen Franstalige staat. Charles Rogier, de onbetwistbare leidersfiguur in het jonge België, liet hierover geen twijfel bestaan. Zo schreef hij: ‘Les premiers principes d'une bonne administration sont basés sur l'emploi exclusif d'une seule langue et il est évident que la seule langue des Belges doit être le français. Pour arriver à ce résultat, il est nécessaire que toutes les fonctions, civiles et militaires, soient confiées à des Wallons et des Luxembourgeois; de cette manière, les Flamands, privés temporairement des avantages attachés à ces emplois, seront contraints d'apprendre le français et l'on détruira ainsi peu à peu l'élément germanique en Belgique’.⁹ De volledige verfransing van Vlaanderen mislukte evenwel, ondermeer door de lokale autonomie, waardoor in het gemeentelijk lager onderwijs en in de gemeentelijke administratie het Nederlands als publieke taal voortleefde. De verfransingspolitiek gaf aanleiding tot het ontstaan van de Vlaamse beweging, die de basis legde van de Vlaamse natievorming. De nieuwe Vlaamse elites kozen voor de Vlaamse, Brabantse en Limburgse provincies als eenheidstaal de standaardtaal uit het Noorden, afgeleid van de Statenbijbel. Het Nederlands kwam zeer geleidelijk, na een moeizame taalstrijd, op gelijke hoogte van het Frans.

20De taalkundige twee-eenheid van het land was aanvankelijk geen bedreiging voor de politieke eenheid van het land. Tot 1920 werd het land gedomineerd door de cijnskiesgerechtigde bourgeoisie die zowel in het Noorden als in het Zuiden Franstalig was. De unitaire bourgeoisstaat kon echter de democratisering, die het gevolg was van het algemeen stemrecht, niet overleven. Na de eerste wereldoorlog doen Nederlandstalige elites hun ‘entrée’ in het Belgisch politiek leven. De taalkundige diversiteit wordt vastgelegd in een taalgrens terwijl de unitaire structuren van het land ter discussie worden gesteld. De confederale cultuur van de Nederlanden duikt weer op. Deze keer speelt ze echter niet meer tussen de oude gewesten (Vlaanderen in de oude betekenis, Brabant, Limburg, Luik, Henegouwen, Luxemburg, Namen) maar tussen gehomogeniseerde taalgebieden waarvan één, nl. Vlaanderen zich als een nieuwe, zelfbewuste natie aandient.

4. Vlaamse natievorming en het territorialiteitsbeginsel

21Het Belgische federaliseringsproces wordt bemoeilijkt door een sterke asymmetrie in perceptie bij Vlamingen en Franstaligen-Walen. De Vlamingen interpreteren de reeds genomen stappen in de hervorming van de unitaire staat als een doorgroeien naar een volwaardige lidstaat, hetzij binnen België en Europa (federalisten en confederalisten) hetzij binnen Europa alleen (separatisten). De Franstaligen-Walen interpreteren deze stappen eerder als welomschreven en pragmatische bevoegdheidsdevoluties van de Belgische natiestaat. Het primaire vaderland blijft voor hen België, terwijl zij voor bepaalde bevoegdheidsmateries een zwakke identiteit van hetzij Franstalige Belg (de gemeenschapsmateries) of Waal of Brusselaar (gewestelijke materies) aannemen. De volgende anekdote illustreert dit. Enkele jaren geleden werd ik samen met mijn Erasmusstudenten ontvangen op het Brusselse stadhuis door de huidige burgemeester Thielemans (toen schepen). Toen ik in mijn inleiding vermeldde dat Brussel tegelijkertijd hoofdstad was van Europa, Brussel en Vlaanderen werd ik door de schepen eerder brutaal onderbroken met de correctie dat Brussel de hoofdstad was van de ‘Flemish Community’. Mijn buitenlandse studenten begrepen geen snars van deze correctie maar voor de Franstalige Brusselaar Thielemans was dit blijkbaar cruciaal.

22In 1963 werd in België de taalgrens vastgelegd. De eis vanwege de Vlamingen om de taalgrens in de wet te verankeren (sinds 1970 alleen wijzigbaar met bijzondere meerderheden) was het gevolg van de traumatische ervaringen met het regime van de talentellingen. Deze werden ervaren als een veroveringstocht van de Franstaligen. Elke talentelling leidde onherroepelijk tot het verlies van Vlaamse gebieden en het opschuiven van de taalgrens naar het Noorden. Soms was de uitslag van de talentelling onbegrijpelijk. In Edingen (nu Enghien) waren er in 1930 51 % Nederlandstaligen en in 1947 amper nog 11 % en dit zonder noemenswaardige immigratie. Begrijpe wie kon! Het fixeren van de taalgrens was het resultaat van een consensueel proces binnen het centrum Harmel waar de kaart van de Waal Van Crombrugge als basis werd genomen.

23De asymmetrische perceptie van de institutionele evolutie in België komt scherp tot uiting bij de faciliteiten. Voor de Vlamingen waren de faciliteiten een instrument van integratie die de Franstaligen-Walen in Vlaanderen en de Vlamingen in Wallonië zouden toelaten geleidelijk te integreren in het taalgebied waar zij leefden. De Franstaligen-Walen begrepen dit eerder als een uitzondering op het territorialiteitsprincipe en gingen ervan uit dat de faciliteiten hen zouden toelaten integraal Franstalige of Waal te blijven ook op Vlaams grondgebied. Sommigen droomden er openlijk of toch heimelijk van dat de faciliteiten hen zouden toelaten de veroveringstocht op Vlaams grondgebied verder te zetten en de droom van Charles Rogier te verwezenlijken.

24Niettegenstaande deze asymmetrische perceptie kunnen we zeggen dat de faciliteiten voor de meeste taalgrensgemeenten een goede en pragmatische oplossing zijn geweest. Zolang de numerieke verhoudingen tussen Vlamingen en Franstaligen-Walen in deze gemeenten relatief stabiel blijven, vormen de faciliteiten een recept van vreedzaam en respectvol samenleven. Op dat vlak loopt het echter grondig fout in de rand rond Brussel. Door de voortdurende Franstalige suburbanisatie van de stad worden de krachtsverhoudingen in deze gemeenten grondig gewijzigd waardoor de faciliteiten door de Vlamingen geïnterpreteerd worden als een veroveringsinstrument.

25De problemen, die gepaard gaan met de asymmetrische perceptie van instellingen, verscherpen zich naargelang de hervormingen steeds verder de institutionele scheiding van Vlamingen en Franstaligen-Walen doortrekken. In de periode 1970-1993 werd België stap voor stap omgevormd van eenheidsstaat tot federale staat. Dit had ook een belangrijk gevolg voor de taalgrens. Wat de gemeenschappen betreft werd de taalgrens ook een politieke bevoegdheidsgrens. Aangezien zowel de Vlaamse als de Franstalige Gemeenschap in Brussel bevoegdheden uitoefent en hiervoor een vorm van personaliteitsbeginsel geldt, wordt de impact van de instelling van gemeenschappen op de natuur van de taalgrens rond Brussel nog niet zo sterk aangevoeld10. De instelling van de gewesten echter, met hun uitgebreide territoriaal exclusieve bevoegdheden, maakte ook de taalgrens rond Brussel tot een sterke politieke bevoegdheidsgrens. Wie buiten de 19 gemeenten woont, Franstalig of Nederlandstalig, is een Vlaamse ‘gewestburger’ voor belangrijke materies zoals ruimtelijke ordening, milieu, economisch beleid, wegeninfrastructuur, lokale en provinciale overheden, landbouw, enz. Voor de Vlamingen is de taalgrens geleidelijk uitgegroeid tot een deelstaatsgrens die in de toekomst misschien kan evolueren naar een lidstaatsgrens (binnen Europa dan). Het karakter van deelstaatsgrens werd nog versterkt in 1995 met de splitsing van de provincie Brabant, samen met de kieskring BHV de laatste unitaire instelling in het federale België.

26Het leek niet meer dan logisch dat deze evolutie zou doorgetrokken worden bij de invoering van de provinciale kieskringen in 2003 en dat de provincie Vlaams-Brabant, net zoals de andere provincies, een kieskring zou worden. Zoals de Franstaligen in de rand de politieke hoedanigheid hadden van gewestburger in Vlaanderen, zouden ze in hun hoedanigheid van inwoner van de provincie Vlaams-Brabant ook hun politieke rol spelen in de federale en Europese verkiezingen. Maar deze laatste stap, voor de Vlamingen het logisch doortrekken van een lange evolutie, stuit op een enorme weerstand bij de Franstalig-Waalse politieke klasse. De mogelijke splitsing van BHV heeft de Franstalige bewoner van de rand rond Brussel er blijkbaar met een schok aan herinnerd dat zijn statuut door de opeenvolgende staatshervormingen grondig veranderd is. Dat hij of zij van een Franstalige Belgische burger, toevallig levend in een gebied dat (nog) Vlaams is, geëvolueerd is naar een burger van het Vlaamse gewest en de provincie Vlaams-Brabant. Om deze mutatie te verwerken klampt de Franstalige bewoner van de Brusselse rand zich vast aan de laatste institutionele reliek dat hem/haar nog herinnert aan zijn vroegere status in het unitaire België, nl. het recht om voor politici van over de gewestgrens en provinciegrens te kiezen.

27De Vlaamse publieke opinie is fel geschrokken door het halsstarrige verzet tegen de splitsing van de kieskring en percipieerde het verzet als een herleving van het Franstalig imperialisme. Charles Rogier was terug wakker geworden! Dank zij de agitatie rond BHV vond de Vlaamse Beweging, die in de jaren negentig was ingesluimerd, deels dank zij de geboekte successen, deels door de (overigens onterechte) associatie ervan met extreem-rechts, een tweede adem. Opnieuw vormden Vlamingen uit de meest diverse ideologische en politieke hoeken een gezamenlijk actiefront. Een voorzitter van een Vlaams-nationalistische partij zei me dat zijn grootste schrik erin bestond dat de Franstaligen met een genereuze geste de splitsing van BHV zouden toestaan maar dan zouden vragen dat er in ruil geen verdere drastische bevoegdheidsoverdrachten meer zouden gebeuren. Wellicht had een groot deel van de Vlaamse publieke opinie daar wel oor naar gehad. Het is niet overdreven te stellen dat het conflict rond BHV de lont is geweest in het kruitvat van een nieuw defederaliseringsproces, mogelijk zelfs van het einde van België.

28Vanuit een consequente federalistische visie op België is er voor de unitaire kieskring BHV evenwel geen plaats. Het argument dat de unitaire kieskring BHV federale en Europese verkiezingen betreft en dat het dus niet noodzakelijk is om de taal- en gewestgrens te respecteren, gaat niet op om verschillende redenen.

29Of de verkiezingen nu Europees, federaal, of Vlaams-Waals-Brussels-Duits-Belgisch zijn, steeds zal men moeten tewerk gaan met beperkte geografische kiesomschrijvingen. In theorie kan men het land omvormen tot één grote kieskring met lijsten waarop alle te verkiezen volksvertegenwoordigers voorkomen. Om een zekere geografische spreiding van de verkozenen te waarborgen en een band tussen verkozenen en bevolking te bewaren, werkt men quasi steeds met geografisch beperkte omschrijvingen. Dit is het sterkst in Anglo-Saksische landen waar in elk district maar één volksvertegenwoordiger (‘my local MP!’) wordt verkozen.

30Om verschillende redenen is het geraadzaam bij het afbakenen van de federale kiesomschrijvingen ook de taal- en gewestgrens te eerbiedigen. Sinds de jaren zestig heeft zich in België ook een splitsing van de politieke markt voltrokken. De christen-democraten splitsten in 1968, de liberalen in 1971 en de socialisten in 1978. In Vlaanderen en Wallonië worden dezelfde ideologisch-politieke stromingen bijgevolg door verschillende van elkaar onafhankelijke partijen vertegenwoordigd. Door BHV niet te splitsen laat men deze twee politieke markten door elkaar lopen wat onzinnig en politiek verwarrend is. Bij verkiezingen is het de bedoeling dat men de burger zijn keuze laat maken tussen verschillende visies op de samenleving (liberaal, socialistisch, ecologistisch, corporatistisch, enz11.). Door BHV niet te splitsen komt men in de situatie dat er zich voor elke ideologisch-politieke stroming twee partijen aanbieden. Elke socialist, liberaal, christen-democraat, ecologist in BHV kan respectievelijk kiezen voor een Vlaamse en een Franstalige socialistische, liberale, christen-democratische of ecologistische partij, waardoor deze verkiezingen deels gedenatureerd worden tot een talentelling. Voor de politieke transparantie zou het dus beter zijn dat BHV wordt gesplitst zodat het georganiseerd meningsverschil, dat we democratie noemen, een zuiver karakter krijgt. In Brussel, dat hoe dan ook twee- of meertalig is, zou men zover moeten komen dat er opnieuw twee- of meertalig lijsten worden ingediend en zodat daar ook de verkiezingen van elk talentellingskarakter worden gezuiverd. De Franstalige in de Brusselse rand zal zich bijgevolg moeten integreren in de Vlaamse politieke markt. In een eerste fase zal dit wellicht, zoals nu voor de gewestverkiezingen (de UDF), gebeuren via een partij van Franstaligen. Op langere termijn dringt zich een integratie op in de Vlaamse partijen, die in hun eigen schoot eventueel ‘faciliteiten’ kunnen toekennen.

31Bovendien moet opgemerkt worden dat ook op federaal vlak taalgroepen constitutioneel worden erkend. Volgens de grondwet behoren de volksvertegenwoordigers verkozen in respectievelijk Vlaamse en Waalse provincies respectievelijk tot de Vlaamse en Franstalige taalgroep, wijl voor de verkozenen in BHV de taal van de eed bepalend is.12 Voor de Vlaamse en Waalse provincies geldt dus het territorialiteitsbeginsel. Voor BHV echter het personaliteitsbeginsel. Waarom moet er op dit vlak een verschillende regeling zijn voor ééntalige Vlaamse gemeentes in BHV (bv. Asse, Meise, Affligem, enz.) dan in andere ééntalige Waalse gemeentes in Waals-Brabant enkele kilometers verderop? Een volksvertegenwoordiger afkomstig uit het Vlaamse Meise kan dus zijn eed in het Frans afleggen maar een volksvertegenwoordiger uit het Waalse (maar vroeger Vlaamse) Edingen mag zijn eed niet in het Nederlands afleggen, maar behoort volgens het territorialiteitsbeginsel tot de Franse taalgroep! Dat men het personaliteitsbeginsel voor het behoren tot een taalgroep voor Brussel huldigt is niet meer dan normaal want daar leven de taalgroepen territoriaal door elkaar. Dat men dit ook oplegt aan een ééntalig Vlaams gebied is onaanvaardbaar en discriminatorisch.

32Van Franstalige kant wordt tenslotte opgeworpen dat het behoud van BHV deel uitmaakte van een compromis tussen Vlamingen en Franstaligen-Walen bij het vastleggen van de taalgrens in 1962 en 1963. In ruil voor het behoud van een aantal gemeentes met sterke Franstalige minderheden ging Vlaanderen akkoord met het behoud van het unitaire kiesarrondissement BHV. Dit argument gaat uit van een contractuele ‘donnant-donnant’-logica. De Vlamingen sloten een contract met de Franstaligen-Walen waarbij de eersten zich ertoe verbonden niet aan BHV te raken en de laatste bereid waren de faciliteitengemeenten in Vlaanderen te laten. Dit soort redenering is een ontkenning van de meest essentiële politieke logica. Politieke beslissingen zijn immers geen contracten maar eenzijdige beslissingen die door een meerderheid aan een minderheid worden opgelegd. Uiteraard is het zo dat zich in de wordingsgeschiedenis van de taalwetten van 1962 en 1963 een informeel politiek ‘donnant-donnant’-proces heeft afgespeeld. De Vlaamse volksvertegenwoordigers hebben toen inderdaad hun eis voor de splitsing van BHV moeten inslikken om de Franstalig-Waalse volksvertegenwoordigers zover te krijgen dat ze de taalgrens definitief zouden aanvaarden. Dit is echter een impliciete politieke ‘deal’ en geen contract. Er is geen enkele morele verplichting vanwege Vlaanderen om bij de splitsing van BHV de faciliteitengemeenten aan de Franstaligen-Walen te geven. In 1999 was er een impliciete ‘deal’ tussen liberalen en socialisten-ecologisten om geen stemrecht aan vreemdelingen toe te kennen in ruil voor een genereuze nationaliteitsverwerving via een snel-Belgwet. De goedkeuring van de snel-Belgwet heeft er de Wallo-linkse meerderheid in het Parlement niet van weerhouden het vreemdelingenstemrecht in het parlement erdoor te drukken. Heeft iemand toen ooit het argument van de contractbreuk ingeroepen?

33In plaats van zich te beroepen op impliciete ‘deals’ die geen enkele politieke of morele waarde hebben, maar enkel een tijdelijke machtsverhouding uitdrukken, kan men zich afvragen welke uitzonderingen op het territorialiteitsprincipe men redelijkerwijze kan aanvaarden. In dit kader kan men de toegekende faciliteiten wel verdedigen. Veel Franstaligen zijn in Vlaanderen komen wonen toen Vlaanderen als gewest en als gemeenschap nog niet bestond. Vlaanderen was toen juridisch niets meer dan een taalgebied met overigens poreuze grenzen die via talentellingen aangepast konden worden. Om de transitie naar de nieuwe situatie, nl. Vlaanderen als gemeenschap en gewest met een vastgelegde taalgrens, aanvaardbaar te maken naar de Franstalige burgers toe die er toen reeds woonden, zijn faciliteiten zeker verdedigbaar. Dank zij faciliteiten wordt de verandering van staatkundig regime niet door de strot geduwd maar via een uitzonderingsregime sterk verzacht. Deze logica houdt in dat de faciliteiten bijgevolg uitdovend hadden moeten zijn en zeker niet mochten gegolden hebben voor de Franstaligen die na 1980 naar het Vlaamse gewest uitweken. De machtsverhoudingen en politiek realisme geven aan dat het uitdoofbaar maken van faciliteiten geen politieke optie is en dit vraagstuk dus best ongemoeid wordt gelaten. Dezelfde beschouwingen gelden echter niet voor BHV, waarvan de splitsing zich zo vlug mogelijk opdringt ten einde de relaties tussen Vlamingen en Franstaligen-Walen te pacificeren.

5. Het arrest van her Arbitragehof van 26 mei 2003

34De Verenigde Staten hebben hun Wade v. Roe (abortus) of Bush v. Gore (verkiezingsuitslag), maar de Belgen hebben hun arrest van 26 mei 2003 dat delen van de kieswet van 13 december 2002 vernietigde en de oplossing van BHV tot een juridisch bindende opgave verhief. De regering Verhofstadt I was niet verlegen om in te grijpen in de kieswetgeving in functie van haar eigen strategische belangen. Door het vergroten van de vroegere arrondissementele kiesomschrijvingen tot provinciale kiesomschrijvingen hoopte zij erop de lokaal sterk ingeplante christen-democraten een hak te zetten en tevens overal haar grote boegbeelden te kunnen inzetten tegen publieke vijand nummer één, het toenmalige Vlaams Blok. Hierbij stootte de regering Verhofstadt I op een oud zeer, nl. BHV. Het doortrekken van de provinciale kiesomschrijvingen hield de splitsing in van het kiesarrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde, hetgeen op luid protest stuitte bij de Franstaligen-Walen. De regering Verhofstadt I poogde hier een Belgische mouw aan te passen door een asymmetrische regeling waarbij voor de Vlamingen de provincie Vlaams-Brabant samen met Brussel de kiesomschrijving werd, terwijl voor de Franstaligen BHV bleef bestaan. De Vlaamse lijst van 29 kandidaten gold voor de gehele provincie en Brussel, de Franstalige lijst van 22 kandidaten alleen voor BHV, met evenwel lijstverbinding met Waals-Brabant. Deze regeling noodzaakte dat de kandidaten uit BHV ex ante hun taalaffiliatie bekend maakten ten einde twee aparte lijsten te kunnen samenstellen. In de huidige regeling geschiedt de taalaffiliatie slechts ex post, nl. bij de eedaflegging. Een hele reeks Vlamingen, afkomstig uit het N-VA, het Vlaams Blok, de CD&V en Vivant, stelden beroep in bij het Arbitragehof ten einde schorsing en vernietiging van deze regeling te bekomen. Het Hof besliste tot de schorsing in zijn arrest van 26 februari 200313 en op 26 mei tot de vernietiging van een aantal bepalingen van de kieswet van 13 december 2002. Eind 2003 startten de Vlaamse burgemeesters van BHV een actie voor de splitsing, die de steun van de ganse Vlaamse beweging kreeg. Na de Vlaamse verkiezingen van 2004, waarin het Vlaams Blok een éclatante overwinning boekte, sloten de Vlaamse partijen een pact om de splitsing ‘onverwijld’ en zonder prijs door te voeren. Hoewel een federale materie, werd dit zelfs in het Vlaams regeerakkoord gezet. In mei 2005 ondernam de regering Verhofstadt II een poging om BHV te splitsen. De Vlaamse toegevingen hiervoor werden niet gepikt door de kleine regeringspartner Spirit, waardoor de splitsing uiteindelijk opnieuw op het menu van de blijkbaar nooit eindigende regeringsonderhandelingen in 2007 terecht kwamen.

35Het arrest van 26 mei 2003, dat we kortweg BHV-arrest noemen, is vrij uniek in België omdat het als een politiek wapen wordt gebruikt, zowel door de Vlamingen als door de Franstaligen-Walen. De Vlaamse partijen zien hierin een juridische bevestiging van hun visie op BHV en eisen dat BHV gesplitst wordt binnen de door het Hof gestelde termijn. De Franstaligen daarentegen lezen hierin geen splitsingsvereiste, alleen maar een vernietiging van de speciale regeling van de kieswet van 13 december 2003. Een terugkeer naar de oude arrondissementen zou bijgevolg ook voldoen aan de vereisten van het Hof.

36Deze laatste, minimalistische interpretatie wordt gedeeld door de Franstaligen, maar ook door een aantal Vlaamse juristen en columnisten.14 De minimalistische interpretatie wordt gesteund op de motivering van het Hof die rechtstreeks tot de vernietiging van de bepalingen uit de kieswet van 13 december 2002 leidden. De verzoekende partijen riepen de schending van het gelijkheidsbeginsel (art. 10 en 11 G.W.) in samenhang met art. 63 G.W. dat stelt dat elke kieskring het aantal zetels krijgt dat hem op grond van zijn bevolking toekomt. De regeling van de kieswet 13 december 2002 ontkoppelt echter voor de Nederlandstalige kandidaten de verhouding met het bevolkingscijfer waardoor een discriminatie ontstaat ten opzichte van de bevolking van andere kiesomschrijvingen. Daarom wordt de asymmetrische regeling van de wet van 13 december 2002 ongrondwettig verklaard en vernietigd. De minimalistische interpretatie legt vooral hierop de nadruk.

37De minimalistische interpretatie heeft uiteraard een politiek gevolg. Als uit het arrest van het Hof geenszins kan worden afgeleid dat de splitsing van BHV ongrondwettig is dan verliest het Vlaamse standpunt een belangrijk juridisch argument en moet de splitsing worden gezien als een zuiver politieke eis, die samen met andere eisen, ondermeer vanwege de Franstaligen, in de balans moet gegooid worden. BHV splitsen zonder enige prijs – een eis van de Vlaamse beweging – komt dan over als een éénzijdige toegeving, af te dwingen door één taalgroep tegenover een andere. Een handelswijze die haaks staat op de Belgische traditie van geven en nemen.

38Het arrest heeft zich echter niet beperkt tot het vernietigen van de asymmetrische regeling van de kieswet van 13 december 2002, maar heeft zich ook gebogen over het lot van BHV in de toekomst. Hier is het arrest evenwel minder duidelijk en opent het de weg voor de maximale interpretatie.

39De regeling van de kieswet van 13 december werd ook aangevochten omdat zij een discriminatie inhield van de kiezers en kandidaten van Vlaams-Brabant ten opzichte van de kiezers en kandidaten van de andere provincies. De discriminatie bestaat erin dat voor de kiezers en kandidaten van Vlaams-Brabant de grondwettelijke indeling van het land in taalgebieden en gewesten(art. 1-5 G.W.) niet wordt gerespecteerd terwijl dit voor kiezers en kandidaten van andere provincies wel gebeurt. Indien het Hof deze grief had aanvaard en ook omwille van deze reden had vernietigd, dan was de zaak uitgeklaard en kon men op grondwettige wijze BHV niet herinvoeren, bvb. via een algehele terugkeer naar de oude arrondissementen. Anderzijds had het Hof ook klaarheid gecreëerd indien het gezegd had dat BHV op een grondwettige wijze kon behouden blijven mits dit behoud niet discriminatorisch was. Ook dit had de discussies rond het arrest doen verstommen. Het Hof doet dit echter niet. Het zegt, in antwoord op de grief gebaseerd op art. 1-5 G.W., dat tengevolge van de invoering van provinciale kieskringen de ‘… de handhaving van de kieskring Brussel-Halle-Vilvoorde verschillen in behandeling (creëert) die niet bestonden voor de wet van 13 december 2002.’ Over welke verschillen in behandeling heeft het Hof het hier? Omdat deze zinsnede voorkomt in antwoord op de grief, die gebaseerd is op de schending van art. 1-5 G.W. (in samenlezing met art. 10 en 11 G.W. uiteraard), ontstaat de stellige indruk dat het Hof het heeft over het verschil in behandeling dat voortvloeit uit het niet naleven van taal- en gewestgrens.

40De vraag blijft evenwel waarom het Hof dan ook het handhaven van een taal- en gewestgrensoverschrijdend kiesarrondissement niet uitdrukkelijk ongrondwettig heeft verklaard. Ook dat zou vele discussies overbodig gemaakt hebben.

41Twee redenen kunnen hiervoor aangevoerd worden. Primo, het Hof kon BHV niet vernietigen aangezien dit arrondissement op wetgeving steunt die bij het Grondwettelijk Hof niet meer aanvechtbaar is. Secundo, omdat het Hof hiermee zelf de provinciale kieskring Vlaams-Brabant zou invoeren, hetgeen, zoals het Hof zelf zegt, een taak van de wetgever is. Het is des te meer een taak van de wetgever, aldus het Hof, omdat bij de regelingen over Vlaams-Brabant en Brussel steeds rekening moet gehouden worden met de ‘gewettigde belangen van de Nederlandstaligen en Franstaligen’ die eventueel ‘bijzondere modaliteiten’ kunnen vereisen die afwijken van regelingen in andere provincies. Het uitwerken van dergelijke ‘bijzondere modaliteiten’ ligt zeker buiten de bevoegdheid van het Hof. Bijgevolg moest het Hof zich beperken tot een semi-politieke opdracht aan de wetgever dat de asymmetrische regeling in Vlaams-Brabant en Brussel tegenover de rest van het land moet verdwijnen binnen de bepaalde termijn. Omwille van welke asymmetrie de regeling moet veranderen, blijft een kwestie van betwisting. Sommigen (vnl. Franstaligen) zullen zeggen omwille van de asymmetrie van arrondissementen als kieskringen in Vlaams-Brabant en Brussel enerzijds en provincies als kieskringen in de rest van het land anderzijds. Anderen (vnl. Vlamingen) zullen zeggen omwille van het niet respecteren van taal- en gewestgrenzen in Vlaams-Brabant en Brussel enerzijds en het wel respecteren van deze grenzen in de rest van het land anderzijds.

42De maximale interpretatie houdt bijgevolg in dat het Hof weliswaar niet uitdrukkelijk zegt dat een taal-, gewest- en provinciegrensoverschrijdend kiesarrondissement ongrondwettelijk zou zijn. Het beweert ook niet het tegendeel. Impliciet en in antwoord op de grief waarbij omwille van het grensoverschrijdend karakter BHV ongrondwettig wordt beschouwd, laat het Hof echter verstaan dat een nieuwe kieswet, waarbij een grensoverschrijdend kiesarrondissement blijft bestaan, op een nieuwe vernietiging kan rekenen.

43Voor de ultieme werkelijke bedoeling van het Hof zullen we wellicht moeten wachten op de mémoires van de betrokken raadsheren. Wellicht is de onduidelijkheid in het arrest ook te verklaren door een informeel compromis tussen Vlaamse en Franstalige raadsheren. Ook het Hof, dat in de meeste gevallen op een merkwaardige wijze communautaire polarisatie wist te vermijden, ontsnapt er hier in deze kwestie toch niet helemaal aan.

6. Besluit

44De controverse rond BHV, de rand rond Brussel, de faciliteiten, de herverkaveling van bevoegdheden, vormen wellicht (en hopelijk) de laatste fase in de lange omvorming van de instituties in de ruimte van de Lage Landen. Een proces waarbij de instituties van de 19^e eeuwse unitaire bourgeoisstaat België geleidelijk plaats maken voor een eigentijdse versie van de confederale bestuurstraditie in onze gewesten. Deze laatste fase is bijzonder moeilijk omdat bepaalde elites en bevolkingsgroepen, zoals de Franstalige minderheid in de Brusselse rand, zich vastklampen aan de laatste relieken van deze unitaire traditie zoals daar zijn: BHV, de monarchie, het oude Belgische kapitaal, de belangengroepen gegroeid uit het op Belgisch- unitaire leest geschoeide sociaal overleg en sociale zekerheidssysteem. Stap voor stap zal dit echter plaats maken voor een confederaal conglomeraat van drie deelstaten, nl. Vlaanderen, Wallonië en Brussel, waarbij deze laatste entiteit evenwel een bijzonder statuut zal moeten krijgen waarin zijn Europese rol, zijn rol als Vlaamse hoofdstad en zijn rol als grootste Franstalige stad in onze gewesten, tot uitdrukking wordt gebracht. Deze evolutie kan verlopen zonder ‘big winners, big losers’. Het zal een proces blijven van onderhandelingen en een aaneenrijgen van compromissen. De instellingen in onze gewesten zullen nooit de Cartesiaanse helderheid vertonen van ‘la nation une et indivisible’ bij onze Zuiderburen. In onze gewesten plooien de instellingen zich langzaam naar de behoeften van de samenleving. Het ligt niet in onze traditie de staat te beschouwen als een voluntaristisch vehikel dat ‘citoyens’ produceert en de samenleving transformeert. De staatsinstellingen zijn in onze gewesten eerder complementaire instrumenten om sociale en economische processen te begeleiden en vlotter te doen verlopen. Onze instellingen zijn wellicht qua structuur minder elegant dan bij onze buren uit de grote staten zoals Frankrijk, Engeland en Duitsland. Maar daardoor zijn ze wellicht zachter en menselijker dan in andere landen. Misschien vormt deze institutionele zachtheid en menselijkheid wel de kern van een hernieuwd ‘Verfassungspatriotismus’ in de ‘Leo Belgicus’.

Notes

Pour citer cet article