Quentin Michel & Sylvain Paile

Vers un régime européen de contrôle des exportations d’armes de neutralisation momentanée… En quête de cohérence

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« Qui veut de la cohérence ? Les imbéciles et les doctrinaires, les ennuyeux qui poussent leurs principes jusqu’à la fin amère de l’action, jusqu’à la reductio ad absurdum de leur mise en pratique. Pas moi. » (Oscar Wilde)

1Les armes en tant qu’articles dits « sensibles », de par les risques liés à leur utilisation contre les intérêts de l’État exportateur ou ceux de la population civile quand utilisées à des fins de répressions internes, sont traditionnellement soumises pour les échanges internationaux à des régimes spécifiques de contrôle des exportations. Le développement et la recherche à l’échelle industrielle d’une nouvelle arme ne présentent donc un intérêt immédiat pour les manufacturiers que dans la mesure où l’émergence d’un marché intra-communautaire ou extra-communautaire1 est potentiellement envisageable par les règles de droit.

2Au sein de l’Union européenne, le commerce des « armes », reconnues comme telles, est soumis à un panel de régulations, de formes variées, visant à contrôler les flux sortants de ces articles.

3Pourtant, les « armes » dites « à neutralisation momentanée » (ANM) ou « à létalité réduite », ou encore « non létales », se situent dans un flou autant d’origine juridique que sémantique. La confusion règne en effet dans l’esprit du grand public quant aux termes utilisés pour désigner cette catégorie d’articles et quant aux conséquences de l’utilisation, même normale, de ces « armes » par les forces de l’ordre sur l’équilibre psychologique et physiologique des individus visés. Nombres d’inquiétudes se sont d’ailleurs exprimées au sein de la société civile2 qui n’ont trouvé que peu ou pas d’écho dans le débat politique, que ce soit en Belgique ou auprès de l’Union.

4Plus généralement, c’est le statut même d’« arme » au sens du commerce européen qui est mis en cause en l’affaire car, a priori, aucune disposition parmi les textes régulant le commerce actuel des armes ne vise spécifiquement les ANM. Il est d’autant plus important de déterminer leur statut que c’est celui-ci qui va définir le régime de leur commerce au sens du droit européen. L’article 296 TCE établit en effet une exception à la compétence communautaire sur la régulation du commerce des biens (article 133 TCE), en vue de protéger les intérêts souverains des États Membres. Il stipule :

« 1. Les dispositions du présent traité ne font pas obstacle aux règles ci-après :

a) [... ]

b) tout État Membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre ; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le marché commun en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires.

2. Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, peut apporter des modifications à la liste, qu'il a fixée le 15 avril 1958, des produits auxquels les dispositions du paragraphe 1, point b), s'appliquent. »

5Ainsi, si les ANM sont assimilées à des « armes », un exportateur devra se référer aux règles nationales édictées par son État Membre, alors que dans le cas contraire ce sera la Communauté européenne qui établira les règles applicables à leur commerce. Toutefois et même dans le cas des « armes », les États Membres ont régulièrement concilié leurs règles nationales en adoptant des lignes de conduite, « guidelines », qu’ils s’engagent collectivement à respecter lorsque leurs administrations examinent une demande de transfert3.

6En l’absence de dispositions claires et spécifiques quant aux règles applicables aux exportations d’ANM depuis un État Membre vers un pays tiers de l’Union, c’est de l’examen des différents régimes existant aujourd’hui que nous pourrions dégager, dans un premier temps des règles applicables aux transferts de ce type de biens, et dans un second temps un statut juridique, en terme de contrôle des exportations « sensibles », des ANM.

7Afin de mener notre analyse de façon pertinente, cette étude portera plus particulièrement sur la vente aux autorités publiques de deux types de « systèmes d’armes »4 : les systèmes d’armes individuelles à énergie dirigée et les systèmes d’armes individuelles à projection d’agents chimiques incapacitants5.

I. Les « armes de neutralisation momentanée », armes en devenir ?

8Les régimes européens de régulation du commerce des armes ne sont pas d’origine communautaire mais les États Membres ont peu à peu ressenti le besoin de s’accorder dans le cadre de l’Union européenne, sur les enjeux d’un commerce jusque là intimement lié à leurs conceptions de la souveraineté et des politiques étrangères.

1. Les textes fondamentaux communautaires

9Reprenant les dispositions de l’Article 296 TCE et particulièrement son Paragraphe 2, il suffirait a priori de se reporter à la Liste du 15 avril 1958, éventuellement amendée, pour découvrir le champ d’application des réglementations en matières d’exportation d’armes. Cependant, cette liste d’application n’a jamais été publiée, ce qui rend son application difficile. Surtout, elle ne contient aucune disposition quant aux systèmes d’armes qui nous intéressent en l’étude. Ce dernier point peut s’expliquer par le caractère récent de la problématique des ANM et de l’utilisation qui peut en être faite.

10L’inexistence de la Liste oblige ainsi à se reporter à des actes plus récents afin d’en dégager des embryons de règles de contrôle.

2. Les décisions d’embargos

11Au titre de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC), l’Union européenne, sur concertation des États Membres, peut avoir recours à la décision d’appliquer un embargo vers un pays tiers, en prenant ou non pour base une résolution préalable du Conseil de Sécurité des Nations-Unies au titre du Chapitre VII de la Charte6. Au niveau européen, la déclaration de principe est émise généralement d’abord par le Conseil Affaires Générales et la restriction est ensuite organisée par une Position Commune du Conseil. Le commerce des armes est alors le premier domaine touché par cette décision. Quelquefois l’embargo ne concernera que les armes, mais très souvent la décision sera renforcée par des actes d’origine communautaire concernant la fourniture de services, financiers particulièrement, ou de biens autres que les armes.

12Cependant, qu’ils soient d’origine onusienne ou d’origine européenne, les actes organisant les embargos visent de façon générale les « armes » et ne mentionnent pas les ANM. Pourtant, les « non-lethal military equipment » semblent être les premiers biens à faire exception à l’embargo, sous condition d’utilisation pacifique7. En effet, il apparaît à travers les textes réorganisant l’embargo au fur et à mesure de l’évolution de la situation géopolitique, que ces « équipements » sont, ou dès la mise en place ou plus tard, exclus du champ des restrictions d’exportations.

13L’examen des actes organisant un embargo ne nous permet pas de définir la nature juridique des ANM car, encore une fois, elles ne sont pas contenues explicitement. Le terme de « non-lethal military equipement » maintient le doute sur la classification des ANM là où la compétence exclusive du Conseil, c’est à dire les États Membres de l’Union, aurait pu nous fournir des indices quant à leur nature.

3. Le Code de Conduite européen en matière d’exportations d’armes, 8 juin 1998

14Le Code de Conduite a défini 8 critères pour guider les États Membres lorsqu’ils confrontés à une demande d’autorisation d’exportation. Sur base de ces 8 critères ils peuvent soit refuser soit accorder l’autorisation demandée par un exportateur.

15Le Critère 2 établit l’importance pour les États Membres de prendre en compte la situation relative aux Droits de l’Homme dans le pays de destination du transfert. Ainsi l’autorité exportatrice devra refuser celui-ci s’il s’avère que les biens exportés sont susceptibles d’être détournés à des fins « de répression interne », en particulier s’ils sont acquis pour des motifs de sécurité interne, c’est à dire à destination des forces de l’ordre public. Il s’agira ici tant du risque de détournement que des constats de détournements eux-mêmes tels que rapportés au niveau international intergouvernemental.

16Ce critère définit par ailleurs la répression interne comme comprenant « notamment, la torture et autres traitements ou châtiments cruels, inhumains et dégradants, les exécutions sommaires ou arbitraires, les disparitions, les détentions arbitraires et les autres violations graves des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales que mentionnent les instruments internationaux pertinents en matière de Droits de l'Homme. Notamment la Déclaration universelle des Droits de l'Homme et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ».

17Il semble donc, à première vue, que les préoccupations concernant les ANM énoncées par la société civile entrent dans le cadre du Code de Conduite. Cependant, celui-ci ne s’applique qu’aux articles classés en annexe, dans la Liste Commune des Equipements Militaires⁸ de l’Union.

18La Liste Commune référence 22 catégories d’armements pour lesquelles les critères s’appliquent. Aucune d’entre elles ne se concentre particulièrement sur les ANM, mais les groupes ML7 et ML19 peuvent être reliés aux types de systèmes d’armes soumis à la présente étude.

19Le groupe ML7 concerne les agents chimiques ou biologiques toxiques, les agents anti-émeute, les substances radioactives, les matériels composants et substances connexes. Il semblerait donc à première vue que les systèmes d’armes à projection d’agent chimique incapacitant, type sprays au poivre, puissent être compris dans cette catégorie. Pourtant, le point ML7 d. exclu des agents anti-émeutes énoncés ceux qui seraient « emballés individuellement et à des fins d’autodéfense ». Les sprays au poivre ne seraient donc manifestement pas couverts quand l’exportation serait destinée à des forces de l’ordre.

20Le groupe ML19 comprend les systèmes d’armes à énergie dirigée, matériel connexe ou de contre-mesure et modèles d’essai, mais l’esprit du texte semble exclure les articles type « stun guns » et « electric shock dart guns » dans la mesure où non seulement ils ne sont pas mentionnés mais également parce que l’une des caractéristique des articles les plus proches en substance de notre étude est qu’ils doivent « être spécialement conçus pour détruire une cible ou faire avorter la mission d’une cible ». Dans notre cas de figure, la destruction n’est pas la destination recherchée par l’emploi de ces systèmes d’armes quoiqu’il puisse être néanmoins discuté de la seconde destination possible. L’esprit même du texte du Code de Conduite et de son annexe peut sembler se focaliser un peu plus sur les aspects militaires, c’est à dire de défense nationale, des exportations d’armes plutôt que sur les aspects plus civils de la sécurité interne, domaine dans lequel se retrouvent plus souvent impliquées les ANM. Et, si quelques ouvertures ont pu être entre aperçues quant à l’ébauche d’une régulation des exportations de ces systèmes d’armes, l’insuffisance d’éléments ne permet pas à ce stade de classer les articles soumis à notre étude dans un champ précis.

21Toutefois, si les systèmes d’armes à énergie dirigée ne sont pas visés en tant qu’éléments finis, certains de leurs composants énumérés au point ML19 semblent rentrer dans la liste de contrôle quand « spécialement conçu[s] pour les systèmes d’armes à énergie dirigée »:

« Matériel de production de puissance immédiatement disponible, d’emmagasinage ou de commutation d’énergie, de conditionnement de puissance ou de manipulation de combustible ;

[…]

g. injecteurs de courant pour faisceaux d’ions d’hydrogène négatifs ;

h. composants d’accélérateur « qualifiés pour l’usage spatial » ;

matériel de focalisation de faisceaux d’ions négatifs ;

j. matériel pour le contrôle et l’orientation d’un faisceau d’ions à haute énergie ;

k. feuillards « qualifiés pour l’usage spatial » pour la neutralisation de faisceaux d’isotopes d’hydrogène négatifs. »

22En conséquence des points soulevés ci-dessus, on peu conclure de façon un peu absurde que les ANM sur lesquels nous concentrons notre étude pourraient, en tant qu’éléments finis, ne pas être considérés comme des armes au sens de l’article 296 TCE, alors que certains de leurs composants pourraient, eux, être considérés comme une arme.

23Si les ANM ne rentrent pas dans le domaine des armes, soumis aux régulations d’origine nationale par exception au droit communautaire, elles doivent être considérées comme des « biens » au sens de l’article 133 TCE. Cela pose un problème de compétence dans la mesure où les ANM étudiées sous forme d’articles finis dépendraient lors de leurs exportations du droit communautaire alors que certains de leurs composants seraient toujours liés par les droits nationaux.

II. Les « armes de neutralisation momentanée », biens potentiellement dangereux ?

24Si les régulations sur les armes proprement dites ne peuvent permettre à l’heure actuelle d’y inclure les types d’ANM étudiés, une analyse des actes communautaires de restriction des commerces sensibles ne s’avère guère plus concluante.

1. Le Règlement 1334/2000 sur le contrôle du commerce des biens et technologies à double usage9

25Ce règlement instaure un régime européen de contrôle par les États Membres des transferts intra- et extra-européen de matériels pouvant être utilisables soit pour des buts civils soit militaires. Ces biens couverts sont autant les produits que les logiciels et les technologies susceptibles d’avoir cette double utilisation, mais également tous les biens qui peuvent entrer dans la fabrication d’armes nucléaires ou autres dispositifs nucléaires explosifs. Ainsi, une liste dans l’Annexe I énumère une quantité d’articles que les autorités nationales responsables de la délivrance des autorisations d’exportation se doivent de contrôler lors du transfert. Un accent tout particulier est placé sur les risques évalués de détournement de ces articles par l’État destinataire vers des fins non-pacifiques.

26Comme exprimé par la société civile, le risque représenté par les ANM, notamment celles étudiées en l’espèce, est que l’usage de celles-ci soit effectivement détourné à des fins de répression interne comme définies plus haut. Cependant, le Règlement 1334/2000 ne mentionne pas non plus les ANM et vise clairement le domaine des armes dites « de destruction massive », c’est à dire les armes biologiques, chimiques et nucléaires.

27Il ne peut donc nous éclairer plus sur l’ébauche d’un régime adapté aux systèmes d’armes individuels à énergie dirigée ou aux systèmes d’armes à projection d’agents chimiques incapacitants.

2. Le Règlement 1236/2005 ou « Règlement torture »

28Le Règlement du Conseil concernant le commerce de biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la peine capitale, la torture ou d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants a pour objet d’organiser le contrôle des exportations et importations des biens visés. Il se rapproche donc de la notion de « répression interne » telle que définie par le Critère 2 du Code de Conduite. La notion de détournement de sa destination initiale est également sous-entendue dans le fait qu’elle vise les biens « susceptibles » de servir à de tels abus, comme il en est craint à propos des dispositifs à décharges électriques et des sprays au poivre. Le considérant introductif (12) adresse d’ailleurs le risque de détournement de leur usage par les forces de l’ordre. Il ne vise cependant que le commerce extra-européen et non celui entre États Membres.

29L’article 5 organise un régime d’autorisation pour les exportations vers des pays tiers d’articles listés dans son Annexe III, sauf si le transfert est destiné à des forces d’un État membre stationnées légitimement sur ce territoire au titre d’une mission sous l’égide des Nations-Unies ou de l’UE en accord avec l’État tiers. Les points 2 et 3 de cette annexe concernent respectivement les dispositifs portatifs conçus à des fins de lutte contre les émeutes ou d’autoprotection et les agents utilisés à des fins de lutte contre les émeutes ou d’autoprotection et équipement portatif de projection associé. Une autorisation d’exportation doit donc être demandée auprès des autorités nationales en cas d’exportation envisagée de :

• « Dispositifs portatifs à décharge électrique notamment les […] armes d’étourdissement et les armes à fléchettes à décharge électrique et ayant une tension à vide supérieure à 10 000 V » ;

• « Dispositifs portatifs conçus à des fins de lutte contre les émeutes ou d’autoprotection par l’administration ou la projection d’un agent chimique incapacitant » ;

• Capsicum oléorésine et de vanillylamide de l’acide pélargonique (principaux agents irritants du « spray au poivre »).

30Mais, sont exclus du régime d’autorisation les deux premiers s’ils accompagnent leur utilisateur à fin de la protection personnelle de celui-ci ainsi que les dispositifs portatifs à décharge électrique ayant une tension à vide inférieure à 10 000 V. Les composants chimiques du spray au poivre sont placés à part du dispositif lui-même car ils sont soumis à contrôle. À ce stade de l’analyse, les ANM concernés par l’étude, en tant que produits finis, échappent encore visiblement aux dispositifs de contrôle à l’exportation alors que le terme employé d’« armes » concernant les systèmes à étourdissement par décharge électrique (« stun guns ») ainsi que les pistolets à fléchettes à décharge électrique (« electric shock dart guns ») entretient d’autant plus le flou autour du statut des ANM et de leur contrôle.

31Plus loin cependant, l’article 7 du Règlement dispose que les États Membres peuvent, sous réserve de notification, maintenir ou adopter une interdiction complète des exportations de dispositifs à décharge électrique, sans pallier de voltage. Seul le Royaume-Uni semble, à l’heure actuelle, avoir annoncé son intention de maintenir son interdiction nationale de 1997 des exportations de tels dispositifs10 vis-à-vis de l’extérieur de l’Union. Seulement 11 États Membres ont par ailleurs transposé les dispositions judiciaires du règlement en droit interne a l’heure actuelle11. Le risque est donc grand de voir se former des disparités entre les contrôles instaurés par les États Membres alors qu’un certain nombre d’entre eux ont, sur leur territoire, des industries productrices et potentiellement exportatrices de ces systèmes d’armes.

32Le Règlement 1236/2005, à l’image de notre analyse des différents régimes de contrôles des exportations d’articles sensibles, maintient l’ambiguïté sur le statut à accorder aux « armes de neutralisation momentanée » et par-là, au régime qui leur sera finalement applicable quant à leur exportation vers des pays tiers de l’Union pour lesquels des craintes de détournement à des fins contraires à la mission des forces de l’ordre se sont déjà exprimées. La forme utilisée, le règlement, semble en effet dénoter la compétence des instances communautaires pour réguler le commerce extérieur et ainsi le marché des ANM, mais le texte, surtout au sein de l’article 7, soulève néanmoins un souci de la part des communautés de renvoyer l’organisation des contrôles aux États Membres, les assimilant par-là à des « armes » au sens de l’Article 296 TCE.

33Il n’y a, en définitive, pas lieu de conclure à une absence de règles car des hypothèses sont ouvertes, mais force est d’admettre aujourd’hui l’absence de directions européennes claires pour ce marché en pleine expansion.

34Mars 2007

Notes

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