Teresa Elola Calderón

Le commerce d’eau virtuelle : vers la durabilité de la Politique Agricole Commune

Résumé

La gestion durable de l’eau comme solution à la pénurie et à la pollution des ressources hydriques est devenue un impératif des politiques publiques tant nationales que supranationales. D’ailleurs, la durabilité hydrique a contribué à la création de l’eau virtuelle. Dans la première partie de ce travail, nous analysons le concept d’eau virtuelle, dans une perspective théorique d’une part et pratique d’autre part. Nos descriptions et explications du concept se fondent sur l’étude des dispositions juridiques, rapports officiels et débats politiques aux niveaux international et communautaire. Dans la dernière étape de la recherche, nous présentons succinctement la dernière reforme de la Politique Agricole Commune (PAC) et nous nous demandons si l’eau virtuelle peut transformer cette politique en une véritable PAC durable.

Table des matières

Introduction

1Le développement durable et particulièrement la gestion durable de l’eau, comme solution à la pénurie et à la pollution des ressources hydriques, sont devenus, dès le début des années 90, des impératifs communs aux politiques publiques nationales et supranationales.

2De cette durabilité des ressources hydriques découle l’eau virtuelle, un concept qui a été récemment débattu dans le cadre du Conseil Mondial de l’eau, notamment dans le troisième forum mondial qui a eu lieu à Kyoto en 2003. Dans cet article, nous constatons que l’eau virtuelle prend sa source dans la gestion intégrée des ressources hydriques. C’est ainsi que nous analysons, d’une part, le contenu théorique de la notion d’eau virtuelle ainsi que les principes au cœur de ce concept et, d’autre part, son aspect pratique, à savoir le « commerce d’eau virtuelle », en prenant comme exemple le cas de l’Espagne. Pour comprendre le passage de la théorie à la praxis, nous procédons à l’étude des textes législatifs, débats politiques, communications et rapports officiels produits dans le cadre international et communautaire démontrant ainsi la construction progressive d’une stratégie politique – autrement dit, l’élaboration d’une étape pré-législative autour du commerce d’eau virtuelle. Finalement, nous présentons succinctement la dernière réforme de la Politique Agricole Commune (PAC), étape qui nous permettra d’évaluer l’état actuel de la PAC, et son éventuelle transformation dans une véritable politique éco-agricole si l’on implémente le commerce d’eau virtuelle dans cette politique sectorielle européenne.

1. L’eau virtuelle et la gestion durable des ressources hydriques

3Au niveau international, la gestion durable des ressources hydriques est apparue au début des années 90 au sein de la Commission Brundtland qui a publié ses travaux en 1987. Cette Commission définit le concept du développement durable comme « le développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures aux leurs »¹. De ce concept général découle une branche particulière, celle de la gestion durable des ressources naturelles. Dès lors, l’application juridico-politique du concept du développement durable conduit les institutions publiques à légiférer et les usagers à utiliser précautionneusement les ressources naturelles, notamment les ressources hydriques, sans compromettre leur disponibilité pour les générations futures.

4La gestion durable de l’eau exige simultanément une gestion intégrée, globale, concertée et concernée2. Les deux premiers éléments relèvent de la gestion de la ressource hydrique tandis que les deux derniers concernent la procédure d’adoption des politiques publiques sur la gestion durable de l’eau.

5La gestion intégrée implique l’idée que l’eau fait partie de l’écosystème et constitue un bien social et économique dont la quantité et la qualité déterminent l’affectation3 en s’opposant à la gestion traditionnelle de l’eau, à la fois compartimentée et partielle. D’une part, la notion de gestion compartimentée signifie que le législateur dans le processus d’élaboration de la politique hydrique, isole l’eau d’autres secteurs (agriculture, industrie, etc.) pouvant influencer la quantité et la qualité de cette ressource (voir infra gestion globale). D’autre part, la gestion partielle souligne que le législateur néglige l’unicité du cycle de l’eau. Le cadre légal et administratif en vigueur en Espagne jusqu’en 1986 est paradigmatique à cet égard. C’est ainsi que la « Ley de aguas » (Loi sur l’eau), du 13 juin de 1879⁴ différencie les eaux de surface des eaux souterraines. Les premières sont considérées comme des eaux domaniales tandis que les souterraines sont définies comme faisant partie de la propriété privée. C’est ainsi, qu’à l’époque, un propriétaire foncier espagnol pouvait utiliser les eaux souterraines à sa guise et devenir propriétaire de plein droit, comme si l’eau était du res nullius5^,6. Ces provisions législatives conduisent progressivement à une surexploitation de nappes souterraines empêchant leur renouvellement et provocant une détérioration de l’État des masses souterraines. En effet, les lignes de conduite qui guident la « politique hydrique » en Espagne à partir de 1980 diffèrent de celles de la « politique hydraulique » des années précédentes. Dès le XIX^e siècle jusqu’au début du XX^e siècle, les pouvoirs publics interviennent directement dans la construction des infrastructures hydriques, barrages et canaux, en ayant pour objectif le développement économique du pays au travers de l’irrigation afin de promouvoir une production agricole intensive⁷. Cette logique économique qui nous empêche de parler d’une politique de l’eau en tant que telle est prévue dans les « Apuntes sobre la Ley de aguas de 1866 » (Notes sur la Loi sur l’eau de 1866) : « il est établi la nécessité pressante de légiférer sur l’eau afin de réussir à encourager cette grande richesse qui est un don précieux de la nature, indispensable tant pour vivre que pour l’activité agricole et avantageux pour le développement de l’industrie dans notre pays. (Ce don) employé fautivement, abandonné ou stagnant, produit des funestes résultats pour la propriété, l’agriculture et pour la santé publique… ».

6A contrario, cette situation changea avec la Ley de Aguas de 1985 et l’apparition du concept d’« aquifère »8 dans la jurisprudence. Dorénavant la gestion intégrée remplace la gestion partielle étant donné que les eaux souterraines appartiennent au domaine public hydraulique et que l’unicité dans la gestion du cycle hydrologique est établie9. À cet égard, il est attribué à l’autorité du bassin10 l’actualisation des Registres d’aquifères ainsi que l’octroi des permis d’exploitations des eaux souterraines. Il faut préciser que, soudain, les autorités du bassin se sont vues débordées dans leurs nouvelles responsabilités lors de l’acceptation des eaux souterraines comme des eaux domaniales. L’inexistence des critères précis dans l’inscription des exploitations précédentes à la loi de 1985 a provoqué une situation de chaos administratif puisque encore aujourd’hui des nombreux Registres ne sont pas actualisés11. Il nous paraît alors que l’intérêt économique sous-jacent dans tous les textes législatifs sur l’eau de la période de XIX^e siècle est désormais remplacé par une véritable politique de l’eau qui intègre des dispositions environnementales sur la protection de la source d’eau.

7Une conditio sine qua non de la gestion intégrée est la gestion globale, c'est-à-dire, la prise en compte par le législateur de l’ensemble des éléments pouvant influencer les ressources hydriques. À cet égard, toutes les politiques sectorielles ayant un impact direct sur la quantité et la qualité de la source, à savoir l’agriculture, les activités industrielles, le transport, le tourisme, etc., doivent être concertées (voir infra) dans l’élaboration d’une politique cohérente de l’eau. À titre d’exemple, en Belgique, la région wallonne a publié en 2004, le Code de l’eau qui garanti dans son article D.1^er§1^er « le cycle de l’eau est géré de façon globale et intégrée, dans le constant souci d’assurer à la fois la qualité et la pérennité de la ressource, dans le cadre d’un développement durable »12.

8Concernant le processus d’élaboration de la politique hydrique, la gestion concertée exige que les acteurs et les usagers s’associent et participent ensemble à la prise de décision. L’association des acteurs est appelée coordination inter-institutionnelle et celle-ci peut être établie entre les institutions publiques, privées et groupes de pression, tant au niveau communal, régional ou supranational. Un aspect de la gestion concertée est la « gestion concernée ». Contrairement à la concertation précédente relative aux acteurs, la gestion concernée identifie les usagers et encourage l’information et l’écoute des situations diverses afin de garantir un feedback avant l’élaboration d’une politique publique.

9L’identification des éléments qui participent à la gestion durable de l’eau nous permet d’analyser quels sont instruments utilisés par le législateur dans la codification ou mise en application de la gestion durable des eaux. À cet égard, on différencie des instruments de gestion de l’eau qui concernent l’offre (introduction de la gestion par bassin hydrographique, construction des barrages, canaux, etc.) et des instruments qui concernent la demande comme l’introduction des mesures économiques (politiques de tarification de l’eau ou le principe du pollueur - payeur) et de précaution (principes environnementaux de prévention et précaution).

10Dans ce contexte, l’eau virtuelle apparaît comme un outil complémentaire aux instruments de gestion de l’eau du côté de la demande. La notion d’eau virtuelle est apparue dans les années 90, proposée par le Prof. Tony Allan du King’s College, London University, comme un concept qui contribue à l’utilisation efficace des ressources hydriques. Ce concept vise à achever les objectifs prévus par la gestion durable des ressources hydriques en mettant en évidence la quantité d’eau qui est utilisée dans le processus de production d’un certain produit agricole ou industriel.

11Afin de valider notre hypothèse qui affirme que l’eau virtuelle est une branche particulière de la gestion durable des ressources hydriques, nous décrirons en détail les deux perspectives d’analyse « intensive » et « extensive » qui étudient l’eau virtuelle. En même temps, nous aborderons d’un part le lien existant entre l’école doctrinale écologiste et la perspective intensive et d’autre part le lien entre l’école libérale et la perspective extensive.  

1.1 Cadre théorique : la perspective intensive de l’eau virtuelle

12D’un part, la perspective intensive fait référence au concept purement théorique qui met en liaison uniquement deux variables : les ressources hydriques et les produits agricoles. En effet, en partant des paramètres publiés par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture – ou FAO (voir tableau 1), le Prof. Allan a inventé le concept de l’eau virtuelle afin de souligner, sous la perspective de gestion durable des ressources hydriques, le volume d’eau nécessaire pour produire certains produits. Le tableau ci-dessous résume l’équivalence entre les principaux produits alimentaires et le volume d’eau nécessaire pour leur production. On trouve, à une extrême, les produits de bétail et les céréales, qui consomment le plus d’eau par unité, à l’autre, les racines et tubercules qui en consomment le moins et dans une position intermédiaire, les légumineuses.

13À cette perspective se rattache l’école écologique qui considère que l’eau virtuelle est un concept qui aide à appliquer la gestion durable des ressources hydriques étant donné que l’eau virtuelle conduit à déplacer la production agricole dans les zones où les conditions environnementales sont optimales du point de vue de l’efficience hydrique et de la durabilité (Turton, 2000).¹³

Tableau 1 : Equivalence en eau des principaux produits alimentaires. Source : FAO, 1997¹⁴

14Partant de ces paramètres, l’eau virtuelle pourrait servir d’indicateur à la population d’un pays pour montrer son impact sur ses ressources hydriques au travers de ce que certains analystes ont appelé l’étiquetage d’eau virtuelle pour les produits agricoles « virtual water labelling for agricultural products ». Cette initiative, similaire à l’étiquetage alimentaire, a pour objectif de conduire la population d’un pays à consommer des produits les plus économiques et efficients en termes d’eau et par conséquence à contribuer à la gestion durable des eaux. À l’échelle européenne, même si l’étiquetage des produits agricoles n’est pas encore applicable, la Commission européenne a mis en exergue l’étiquetage comme moyen efficace de « fournir au public des informations ciblées sur l’utilisation rationnelle de l’eau et les pratiques de gestion durable de cette ressource »¹⁵. En Australie, le gouvernement a introduit le WELS « Australia’s Water Efficiency Labelling Scheme ». Ce schéma, en vigueur depuis le 1^er juillet 2006, oblige l’enregistrement et l’étiquetage de certains produits (non agricoles) afin de montrer leur consommation réelle en eau, utilisant comme référentiel de base les niveaux standard de consommation d’eau établis préalablement dans le « National Water Efficiency Labelling and Standars Act 2005 ». Les produits dont l’enregistrement et l’étiquetage sont obligatoires sont notamment les installations sanitaires et certains appareils ménagers. À titre d’exemple, une douche standard consomme approximativement de 15 à 25 litres d’eau par minute contrairement à une douche efficiente qui utilise de 6 à 7 litres par minute. Par conséquent, l’utilisation d’une douche efficiente peut contribuer à économiser 14.500 litres d’eau par maison en une seule année¹⁶.

1.2. Cadre pratique : la perspective extensive de l’eau virtuelle et le commerce d’eau virtuelle

15Compte tenu de notre définition théorique ou intensive de l’eau virtuelle, il s’agit à présent d’analyser la praxis ou l’approche extensive du concept. Nous proposons ici l’introduction d’ une troisième variable, le commerce, qui s’additionne aux deux variables auxquelles se limite l’approche intensive : ressources hydriques et production agricole. Donc, la perspective extensive se concentre sur l’étude du commerce d’eau virtuelle, également appelé le « virtual water trade ». Notons que ce concept a un double caractère : politique publique et économique.

16Comme pour la version intensive, le commerce d’eau virtuelle a pour objectif la durabilité des ressources hydriques, mais contrairement au concept précèdent, « le commerce » descend de l’échelle purement théorique pour être conçu avant tout comme une stratégie politique. Cette stratégie, étudiée par l’école libérale (Allan, 1999 ; World Water Council, 1998)¹⁷ envisage l’application, par les pays arides, de politiques commerciales basées sur l’importation d’eau virtuelle, des biens, notamment des denrées agricoles, qui ont besoin de grands volumes d’eau pour être produits, aussi connus sous l’expression « water intensive products ».

17D’ailleurs, la composante économique du commerce d’eau virtuelle est liée à la théorie de l’avantage comparatif du commerce international. Le concept suggère que les pays devraient exporter des produits pour lequel ils ont un avantage comparatif dans la production, tandis qu’ils devraient importer des produits où ils ont un désavantage comparatif¹⁸. En effet, les analystes considèrent que l’instauration des ces politiques publiques contribue à effacer le duo ressources hydriques/production des « water intensive products » afin de promouvoir l’efficacité hydrique au travers de l’utilisation des ressources en eau disponibles pour les besoins primaires et les activités avantageuses économiquement.

18Des critiques opposent, toutefois, le commerce de l’eau virtuelle. En particulier, l’application in extremis du « commerce » suppose la disparition progressive du secteur primaire dans les pays importateurs et l’augmentation de la dépendance alimentaire. En effet, « …some public officials in MENA¹⁹ countries are reluctant to acknowledge the role of ‘virtual water’ in their food security strategies. Allan (1999) and Otchet suggest that their reluctance may be due in part to political concerns regarding the public’s perception of a nation’s dependence on international markets for portion of its food supply »20. D’une manière générale, nous remarquons que la quantité d’eau virtuelle importée par un pays montre la mesure de son degré de dépendance par rapport au marché international pour assurer son approvisionnement. Par conséquence, l’hypothèse pour sortir de ce cycle vicieux est l’implantation des politiques publiques qui réussissent à combiner les importations de « water intensive products » et la production agricole domestique selon les variables : ressources hydriques, terres arables, force de travail et capital. À titre d’exemple, l’Égypte a implémenté le commerce d’eau virtuelle au travers des importations de blé.

2. Le commerce d’eau virtuelle en Espagne

19Nous analysons à présent l’évolution de la production céréalière en Espagne. L’évaluation des différentes variables pertinentes pourrait nous conduire à conclure que l’Espagne est en train d’appliquer « implicitement »21 la théorie du commerce de l’eau virtuelle. Néanmoins, plusieurs questions se posent à l’analyste : l’Espagne applique-t-elle cette théorie afin d’entamer une politique de gestion durable des ses ressources hydriques ? ou la régression dans la production céréalière dès 1999 et l’augmentation des importations en 2005 découlent-elles de la politique de quotas imposée par la PAC ?22

20Le choix de l’Espagne comme cas pratique d’étude est significatif. En premier lieu, l’Espagne est un pays placé sous « stress hydrique » comme Chypre ou Malte. En termes d’exploitation des ressources hydriques per capita, l’Espagne constitue un des pays les plus arides de l’UE à 15 avec moins de 2000m³/cap/an23. Néanmoins, il est intéressant d’observer que l’Espagne a produit durant la période 1999-2005 une moyenne de 20.381 (1000 t) de céréales, matière première qui selon la FAO (voir supra) a besoin de grands volumes d’eau pour sa production. Dans ce contexte, la question qui se pose est la suivante : existe-t-il en Espagne un système institutionnel qui promeut la gestion durable des ressources hydriques et qui simultanément se coordonne avec la politique agraire ?

21Avant de procéder au développement de notre analyse, il nous faut préciser les paramètres de référence qui seront utilisés simultanément :

• Le premier paramètre concerne la période. Nous avons choisi un intervalle de six années, de 1999 jusqu’au 2005 ce qui nous a permis de considérer l’avant- et l’après-réforme de la PAC en 2003.

• Ensuite, nous nous sommes concentrés sur la production des céréales (y compris le riz) puisque ce sont des « water intensive products ».

• Le troisième paramètre relève des ressources totales en eau douce disponibles dans le territoire espagnol.

• On a également considéré les ressources partielles en eau douce utilisées dans la production des céréales. Pour ce dernier calcul nous avons utilisé le tableau d’équivalences de la FAO selon lequel 1 kg de céréales équivaut à 1,5 m³ d’eau.

• Finalement, nous avons étudié les importations et l’exportation des céréales pour les années 1999 et 200524.

22La première phase de l’étude porte sur l’utilisation des ressources hydriques dans la production céréalière. Le graphique ci-dessous (Tableau 2) montre une évolution partiellement dégressive de la production céréalière entre 1999-2005, avec une production de 18.138 (1000t) en 1999 et 14.113 (1000t) en 2005. Il est toutefois remarquable que dans des années d’intense sécheresse, 1999 et 2000, la production des céréales a absorbé la moitié des ressources disponibles en eau douce, tandis que les années 2001 et 2003 sont considérés les plus stables selon le duo production céréalière/gestion durable des ressources hydriques.

Tableau 2 – Consommation de l’eau dans la production céréalière en Espagne entre 1999-2005

Sources (1) et (2): Eurostat. Source (3): Calculs réalisés à partir des paramètres d’équivalence de la FAO (1 kg de céréales = 1,5 m³ d’eau).

23La deuxième phase de l’analyse (Tableau 3) montre l’application implicite du commerce d’eau virtuelle dans l’agriculture espagnole. Nous remarquons qu’en 1999, l’Espagne a utilisé 45,52 % de ses ressources en eau, c'est-à-dire, presque la moitié de ses ressources hydriques ont été affectées à la production céréalière. Cette année-là, les importations nettes des céréales (importations – exportations) étaient de 6.161,02 t. Or, en 2005 la production céréalière était de 14.113 t et la consommation d’eau était de 36,55 %. Toutefois, les importations de céréales comptent pour le double de celles de 1999. Par conséquence, nous notons que l’importation d’eau virtuelle en 1999 était de 25 % et en 2005 du 50 % ce qui a contribué à économiser 10 % des ressources hydriques en Espagne.

Tableau 3. Evolution des ressources hydriques et de la production céréalière en Espagne entre 1999-2005

3. Contexte politique au niveau international et européen du commerce d’eau virtuelle

24Contrairement à la gestion intégrée de l’eau, il n’existe actuellement aucune base juridique concernant le commerce d’eau virtuelle ; aucun texte normatif qu’il soit international, européen ou national ne réglemente ce nouveau type de commerce.

25La genèse de la codification de la gestion durable des eaux est apparue dans la scène internationale avec l’élaboration du programme Action 21 lors du Sommet de Rio en 1992. Concrètement le chapitre 18, section II d’Action 21, qui porte sur « la protection des ressources en eau douce et leur qualité », constitue la véritable phase pré-législative de la gestion intégrée de l’eau car, malgré la force non contraignante de ce plan d’action, celui-ci reste un programme qui reflète le consensus mondial et un engagement politique au niveau le plus élevé en matière de développement et environnement. Ensuite, grâce au processus de Cardiff25, la durabilité des ressources naturelles, et en particulier de l’eau, s’est imposée dans la législation européenne sur la politique de l’eau26 ainsi que dans les autres politiques sectorielles27.

26Par analogie à la logique « top-down » du processus de codification de la gestion durable des eaux, nous considérons que le commerce d’eau virtuelle pourrait, à l’avenir, recevoir un reflet juridique dans des dispositions législatives communautaires et nationales liées à la durabilité des ressources hydriques. Mais cette pensée ne reste qu’une éventuelle hypothèse. Par conséquent, dans cette partie nous nous arrêtons à la phase pré-législative du commerce d’eau virtuelle, c'est-à-dire à l’analyse du contexte politique tant au niveau international qu’européen. Pour chaque niveau respectif, nous étudions les rapports, les débats des organisations internationales et les communications et résolutions de la Commission et du Parlement européen. En définitive, des textes juridiquement non contraignants, suivant le programme Action 21, ont une portée politique déterminante pour comprendre la consolidation progressive des principes fondamentaux, préalables à l’application normative du commerce de l’eau virtuelle.

27Au niveau international, le concept du commerce d’eau virtuelle a été débattu au sein du troisième forum mondial de l’eau qui a eu lieu à Kyoto en 2003. Ces forums sont organisés tous les trois années (Marrakech 1997, La Haye 2000, Kyoto 2003, Mexico 2006, Istanbul 2009), sous l’auspice du World Water Council (WWC), une organisation internationale qui sert de lieu d’échange d’informations et de débat entre des institutions publiques (par ex. le Ministère Français de l’Écologie et du Développement Durable) ou privées (comme la Banque européenne d’investissement), des organisations régionales (par ex. l’Agence de l’eau Rhin-Meuse) et non gouvernementales (telles que Green Cross International). L’objectif principal du WWC est l’introduction des problématiques liées à l’eau dans l’agenda international et la promotion d’une gouvernance mondiale sur l’eau qui consiste à encourager l’implémentation de la gestion intégrée des ressources hydriques au sein des gouvernements et institutions administratives.

28Le thème principal du troisième forum mondial de l’eau, Kyoto 2003, fut la durabilité hydrique, sujet qui émane des décisions prises au niveau international (Déclaration du millénaire des Nations Unies 2000, la Conférence internationale sur l’eau douce à Bonn 2001, etc.). Un véritable débat sur « L’eau virtuelle : commerce et géopolitique » a été organisé, suivi d’une e-conférence à propos de « the virtual water trade : conscious choices » dont le rapport final fut publié en mars 2004.

29Lors du Forum mondial à Kyoto, certaines organisations internationales partenaires du WWC, comme la FAO et l’UNESCO-IHE (Institute for water education), se sont engagées d’abord à continuer leurs efforts de lobbying en direction de l’obtention d’un financement afin de développer une meilleure compréhension du concept de l’eau virtuelle, son application, ainsi que son impact. Ensuite, elles doivent fournir aux gouvernements l’information et les moyens nécessaires pour utiliser consciemment le commerce de l’eau virtuelle comme moyen effectif pour promouvoir la sauvegarde des ressources hydriques et faire de ce commerce une partie intégrante des politiques régionales et nationales en matière d’eau, d’agriculture et d’environnement28. Un exemple des actions de ces institutions dans la promotion du commerce de l’eau virtuelle est l’information de la FAO sur l’eau virtuelle comme solution à la pénurie de l’eau et l’achèvement de la sécurité alimentaire. Ainsi, « FAO reports that achieving food security in countries where water is scarce and the environment is fragile may rely on what is known as ‘virtual water’, through the import of food from countries with an abundance of water »29.

30Au niveau communautaire, la pertinence politique du commerce d’eau virtuelle est constatée au niveau institutionnel au travers du « soft law » européen, par exemple.

31En ce qui concerne l’institutionnel, il nous semble pertinent de signaler la coopération existante entre le WWC et l’UE. Cette collaboration mutuelle est mise en pratique de prime abord au travers de l’« EU Water Initiative ». Il s’agit d’une initiative européenne sur l’eau qui fut lancée lors du Sommet de Johannesburg en 2002 et qui a été introduite dans la résolution du Conseil européen du 30 mai 200230. D’ailleurs, l’UE participe aux préparatifs régionaux du Forum sur l’eau et un partenariat existe avec le « Water monitoring Alliance ». En effet, la résolution du Parlement européen sur le quatrième Forum mondial de l’eau demande à la Commission de représenter l’UE au quatrième Forum mondial « avec pour mandat de faire reconnaître, dans la déclaration ministérielle finale, que l’accès à l’eau potable est un droit fondamental de la personne humaine… »31.

32Par rapport au « soft law » européen, on constate l’introduction du terme « commerce de l’eau virtuelle » dans deux communications de la Commission. L’étude des ces communications est intéressante pour deux raisons : d’abord, l’importance progressive que le commerce d’eau virtuelle revêt dans les politiques européennes dû au caractère pré-législatif du « soft law » européen et, ensuite, le caractère interdisciplinaire du commerce de l’eau virtuelle.

33Les communications de la Commission sont adressées au Conseil et au Parlement européen et elles appartiennent donc à la série des communications interinstitutionnelles, faisant partie du « soft law » européen, utilisées par la Commission pour stimuler le dialogue interinstitutionnel sur une politique communautaire. C’est ainsi qu’elles accomplissent une fonction pré-législative au-delà du caractère purement informatif³² et par conséquent elles situent le commerce de l’eau virtuelle dans une phase pré-législative. Cette phase permet à l’analyste d’interpréter ce concept et de l’invoquer politiquement: « the soft law are rules of conduct which in principle have no legally binding force but which nevertheless may have political effects »³³.

34Notons ensuite que la Commission européenne étudie le commerce d’eau virtuelle comme un concept interdisciplinaire et transversal, s’insérant dans des différents politiques sectorielles, à savoir, la coopération au développement, la politique de l’eau, agricole et commerciale.

35En 2002, la Commission publie une communication sur la gestion de l’eau dans les pays en voie de développement34. Il est établit que « dans certains pays, l’importation d’eau virtuelle, sous forme de produits agricoles dont la culture nécessite une irrigation intensive, peut être une démarche plus pratique et plus rentable pour garantir la sécurité alimentaire que de cultiver directement des produits »³⁵. Le basculement du traitement du commerce de l’eau virtuelle de la politique de coopération au développement à la politique de l’eau s’est produit en 2007, avec la publication de la Communication de la Commission sur la rareté de la ressource en eau et de sécheresse dans l’UE³⁶. À cet égard, il est pertinent de comparer cette dernière Communication de la Commission et ses travaux préparatoires. En 2003, un groupe de rédaction, composé des Directeurs de l’eau fut établi afin de préparer un document technique sur la gestion de la pénurie de l’eau dans le contexte de la directive cadre sur l’eau³⁷. Ce document analyse dans son chapitre III les échanges des droits sur l’eau et il est affirmé que, dans les régions à forte pénurie de l’eau, il doit être mis en place le commerce d’eau virtuelle car un des risques des droits sur l’eau concerne l’épuisement des ressources existantes. La Communication de la Commission par contre fait référence au commerce de l’eau virtuelle d’une manière implicite lorsqu’elle affirme qu’« il convient d’encourager la commercialisation de dispositifs toujours plus efficaces ou de produits préservant mieux les ressources en eau ».

4. Les limites de la dernière Réforme de la PAC

36Dès sa création, la politique agricole a été imprégnée par un protectionnisme agraire afin d’atteindre l’autosuffisance en denrées alimentaires et de nourrir la population de l’après-guerre à un prix raisonnable. En effet, la politique agricole des années 60 a été essentiellement guidée par une approche productiviste couplée avec une politique protectionniste utilisant des moyens comme les subventions à l’exportation et les prix garantis. Dans ce contexte, les agriculteurs européens ont développé une agriculture intensive sans nécessairement considérer l’impact environnemental de leur production.

37La Réforme 2003, s’inscrit dans la ligne de conduite qui a caractérisé les réformes de la PAC depuis le traité d’Amsterdam : l’intégration de l’environnement dans l’agriculture en mettant l’accent sur une agriculture durable. Cette évolution progressive de l’agriculture ne fait que s’inscrire dans le courant politique international qui met en évidence l’interrelation entre l’environnement et l’agriculture, deux politiques horizontales qui s’influencent mutuellement. En effet, d’un côté, l’environnement, dans sa dimension naturelle, culturelle et sociale, n’est pas un secteur cloisonné car il est affecté par d’autres activités comme l’énergie, l’industrie, les transports, l’agriculture ou le tourisme. D’un autre côté, l’agriculture a un impact direct sur l’environnement, de façon positive par la préservation de la variété des paysages et des écosystèmes, mais aussi de façon négative par des effets collatéraux sur la nature par la pollution du sol, de l’eau et de l’air, la fragmentation de l’habitat et la disparition de la faune.

38Il convient de noter que cette réforme fut décidée finalement à l’unanimité malgré l’opposition initial du Portugal qui craignait que la réduction du soutien des prix dans le secteur du lait n’affecte la production laitière qu’il développe dans les Açores38.

39Les changements principaux introduits par cette réforme affectent notamment le premier pilier de la PAC, c'est-à-dire les Organisations Communes du Marché, ad extra à travers la suppression progressive des restitutions à l’exportation et ad intra via la réduction des prix d’intervention et l’introduction de mesures plus restrictives dans les aides aux agriculteurs, comme le découplage, l’éco-conditionnalité et la modulation.

• Le découplage signifie qu’une grande partie des paiements directs sera déliée de la production et sera versée sous la forme d’un paiement unique à l’exploitation. Le solde des paiements directs qui resteront liés à la production sera conditionné par le respect des normes communautaires en matière de respect de l’environnement (éco-conditionnalité, voir infra). Avec le découplage, les aides seront versées aux producteurs sans lien direct avec la production. L’objectif est d’ainsi limiter la production intensive et réduire les effets négatifs sur l’environnement liés à la surexploitation des ressources hydriques et à leur dégradation. À titre d’exemple, actuellement tant la France que l’Espagne sont les seuls pays européens qui conservent 25 % des paiements directs couplés à la production.

• L’éco-conditionnalité signifie que l’octroi des aides aux agriculteurs est conditionné par le respect des mesures environnementales. En cas de non respect, les agriculteurs seront sanctionnés par une réduction partielle ou totale de l’aide directe39.

• En raison de la nécessité de financer les mesures supplémentaires en matière de développement rural, un mécanisme de modulation a été intégré. Entre 2005 et 2012, il s’agira de transférer certains montants (entre 3 et 5 % du budget40) du premier pilier aux mesures du développement rural du deuxième pilier. À titre d’exemple, le premier pilier apportera au second environ 1,2 milliards d’euros, dont 190 millions seront versés pour le développement rural espagnol et 270 millions pour le développement français.

40Nonobstant la dernière réforme de la PAC et les modifications introduites afin d’achever une politique éco-agricole, on constate que la politique agricole européenne continue à financer des cultures non durables en termes de ressources hydriques. L’agriculture est encore aujourd’hui le secteur économique qui consomme la plus grande part des ressources hydriques. C’est ainsi qu’en 2002, en France, l’agriculture a consommé 68 % du total des ressources hydriques et en Espagne en 2004, la consommation d’eau dans le secteur agricole a augmenté d’un 1,4 %41. Malgré ces chiffres, l’Espagne est un des pays de l’Europe des quinze, dont le secteur agricole, reçoit une grande partie du budget européen. En effet, dans l’année financière 200542, des 49 milliards d’euros destinés à l’agriculture43, 14 % des paiements directs furent octroyé à l’Espagne, précédée de la France et de l’Allemagne qui ont reçu respectivement 24 % et 16 % des paiements. En effet, certaines études ont affirmé que les politiques agricoles nationales et de l’UE encouragent la consommation excessive de l’eau, notamment au travers des subsides à l’exportation, souvent utilisés pour faire face à la surproduction européenne et fréquemment utilisés dans des secteurs dont le volume de production est lié directement à l’irrigation, c'est-à-dire les « water intensive products » (par ex. les tomates, les céréales, etc.).

Conclusion

41Nos recherches montrent la nécessaire élaboration des nouveaux modèles de gestion publique participative et de coordination institutionnelle afin d’achever une véritable politique de gestion intégrée des ressources hydriques.

42Certains secteurs économiques comme l’agriculture contribuent à la surexploitation et à la dégradation des ressources hydriques. C’est ainsi qu’il est prévue étudier avec les différents indicateurs agro-environnementaux l’utilisation de l’eau dans l’agriculture et l’éventuelle limitation des mesures actuelles de subvention des cultures irriguées. Environ 35 % de l’eau en Espagne, un des pays les plus arides dans l’UE, sont dédiés uniquement à la production des céréales, qualifiées de « water intensive products ».

43Notre étude a souligné le commerce de l’eau virtuelle comme stratégie politique « de demande » utile dans la gestion efficace des ressources hydriques.

44Dans le contexte de l’UE tématique principale est la conciliation entre la politique de l’eau et la Politique agricole commune, une PAC qui continue à financer des productions agricoles non durables. À cet égard, la question que nous posons est la suivante : le commerce de l’eau virtuelle pourra-t-il, à l’avenir, s’intégrer dans le contenu d’une future directive-cadre sur l’eau ou dans la prochaine réforme de la PAC et la transformer ainsi en une véritable politique éco-agricole ?

45Nous ne concluons qu’avec des affirmations préalables, mais contrastées. Le commerce de l’eau virtuelle se situe dans une phase dénommée pré-législative qui équivaut certainement à l’« antichambre » de l’implémentation de ce concept dans des dispositions législatives de droit positif sur la gestion durable des ressources hydriques.

Bibliographie

Ouvrages et Articles

46ALLAN, T., « Virtual Water-The Water, Foord and Trade Nexus Useful Concept or Misleadins Metaphor? », Water International, vol. 28, n° 1, 2003, p. 4-11.

47AUBIN, D et VARONE, F., La gestion de l’eau en Belgique. Analyse historique des régimes institutionnels (1804-2001), Courrier hebdomadaire du CRIPS, n° 1731-1732, 2001.

48BIANCHI, D., La politique agricole commune (PAC). Toute la PAC, rien d’autre que la PAC, Bruxelles, Bruylant, 2006.

49CARIDE DE LIÑAN, C., Las aguas subterráneas y la gestión de los recursos hídricos, Revista de Obras Públicas, n° 3351, 1996.

50ESCARTÍN HERNÁNDEZ, CM., CABEZAS CALVO-RUBIO, F., et ESTRADA LORENZO, F., La política del Agua, Revista de Obras Públicas, n° 3388, 1999.

51RENAULT, D., Value of virtual water trade: principles and virtues. Virtual Water Trade. Proceedings of the international expert meeting on virtual water trade, IHE Delft, éd. Hoekstra, February 2003.

52ROSELLÓ,V., Plan Hidrológico Nacional : Interrogaciones, http://www.uv.es/metode/anuario2001/8_2001.html.

53SENDEN, L., Soft Law in European Community law, Oxford, Hart Publishing, 2004.

54VANDER BROGHT, P et ROSILLON, F., Le contrat de rivière et la concertation : analyse. La gestion de l’eau, pour un développement durable, Actes du colloque des 29 et 30 novembre 1999, Arsenal – Namur.

55WILCHENS, D., The role of « virtual water » in efforts to achieve food security and other national goals, with an example from Egypt, Agricultural Water Management, vol. 49, n° 2, 2001, p. 131-151.

Documentation officielle

56Action 21, Chapitre 18. Protection des ressources en eau douce et de leur qualité : application d’approches intégrées de la mise en valeur de la gestion et de l’utilisation des ressources en eau.

57Ministerio de Fomento, Ley 13 junio 1879, Ley dictando disposiciones que se han de tener presentes respecto a la propiedad, uso y aprovechamiento de aguas, Gazeta de 19/06/1879.

58Ministère de l’Écologie, du Développement et le de l’Aménagement durables, www.ecologie.gouv.fr/-Developpement-durable-.html.

59Conseil de l’environnement, Information Note, 27 juin 2006, « European action on water scarcity & drought », First Analysis of Water Scarcity and Drought Issues.

60Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, La Gestion de l’eau dans les pays en développement : politique et priorités de la coopération au développement de l’UE, COM(2002)132 final.

61Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Faire face aux problèmes de rareté de la ressource en eau et de sécheresse dans l’Union européenne, Bruxelles, 18 juillet 2007, COM (2007) 414 final, p. 13.

62Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions, Pistes pour une agriculture durable, Commission des Communautés européennes, Bruxelles, 27 janvier 1999, COM (1999) 22 final.

63Direction Générale de l’agriculture, Agriculture et environnement, www.ec.europa.eu/agriculture/envir/index_fr.htm.

64Instituto Nacional de Estadística, Encuestas del agua 2004, Notas de prensa. 17 août 2006.

65Food and Agricultural Organisation, L’eau, l’agriculture et l’alimentation, http://ww.fao.org/docrep/007/y4683f07.htm#TopOfPage.

66Résolution du Parlement européen sur le quatrième forum mondial de l’eau à Mexico (16 au mars 2006), 15 mars 2006 ; The 3rd World Water Forum, Kyoto, Shiga and Osaka, Japan, Summary Forum Statement, http://210.169.251.146/html/en/statement.html.

67Water Scarcity Drafting Group, Water scarcity management in the context of WFD, MED Joint Process WFD/EUWI.

68La Reforma de la PAC y medio ambiente, XX jornada temática de la Red de Autoridades Ambientales, 2003, http://www.mma.es/secciones/raa/documentos_enlaces_raa/jormadas_red/pdf/madrid04rev.pdf.

Notes

Pour citer cet article

A propos de : Teresa Elola Calderón