Philippe Vincent

Les nouveaux accords commerciaux conclus par l’Union Européenne

Abstract

Suite au blocage des négociations commerciales internationales au sein de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), l’Union Européenne (UE) a conclu des accords commerciaux dits de « nouvelle génération » avec un certain nombre de partenaires. Le champ d’application de ces accords est beaucoup plus ambitieux que le seul commerce des marchandises auquel se limitaient les accords commerciaux précédemment conclus par l’Union. Il couvre en effet également le commerce des services, la propriété intellectuelle et les investissements internationaux. L’insertion de ceux-ci dans les nouveaux accords a fait l’objet de deux demandes d’avis à la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE). Dans le premier, elle a déclaré que l’Union n’était pas compétente pour conclure seule un accord contenant des dispositions relatives aux investissements autres que directs et au règlement des différends relatifs aux investissements. Dans le second, elle a confirmé que le mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et État d’accueil ne porte pas atteinte au principe de l’autonomie du droit de l’Union, et n’affecte pas le principe de la compétence exclusive de la Cour pour interpréter le droit européen.

Table des matières

Introduction

1L’Union Européenne (UE) a conclu ces dernières années de nombreux accords commerciaux avec des partenaires éloignés, tels la Corée du Sud, le Vietnam, Singapour, le Canada et le Japon. Cet empressement pourrait paraître étrange, dans la mesure où existe depuis 1995 une institution internationale, l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), chargée précisément de la libéralisation des échanges internationaux. Comment expliquer les velléités européennes d’aller au-delà des règles de l’OMC dans leurs relations avec leurs partenaires commerciaux ? Après avoir rappelé l’évolution de la pratique européenne en matière de conclusion d’accords internationaux (§ 1) et le blocage auquel les négociations internationales sont confrontées à l’heure actuelle (§ 2), nous analyserons les accords actuels (§ 3).

1. La pratique européenne en matière de conclusion d’accords internationaux

2 Plusieurs bases juridiques existent dans les traités européens pour conclure des accords internationaux. Certains rentrent dans le cadre de la politique commerciale commune, dont la définition a connu une évolution constante depuis 1957. D’autres accords sont dits « d’association », car ils mettent en place des institutions communes entre les partenaires.

1.1. Les accords conclus dans le cadre de la Politique Commerciale Commune (PCC)

3Dès 1957, les États membres de la Communauté Économique Européenne (CEE) ont voulu doter celle-ci d’une politique commerciale commune (article 113 CEE, devenu 133 TCE puis 207 TFUE). Celle-ci implique, outre l’adoption d’un tarif douanier commun pour l’ensemble des États membres et de mesures de défense commerciale (législation anti-dumping…), la conclusion d’« accords tarifaires et commerciaux relatifs aux échanges de marchandises et de services et les aspects commerciaux de la propriété intellectuelle » (article 207 § 1^er TFUE).

4 Le champ d’application de la PCC n’a cessé de s’étendre depuis 1957. Alors que la Communauté ne disposait initialement que d’une compétence exclusive limitée aux accords relatifs au seul commerce des marchandises, celle-ci fut étendue en 2000 au commerce des services et à la protection de la propriété intellectuelle (article 133 TCE). Depuis le Traité de Lisbonne, l’Union est également compétente exclusivement pour conclure des accords relatifs aux investissements avec ses partenaires, moyennant certaines nuances sur lesquelles nous reviendrons par la suite¹.

5 Rappelons qu’en vertu de l’article 207 § 3 TFUE, la Commission dispose du droit d’initiative pour l’initiation de négociations commerciales, pour lesquelles elle doit obtenir l’autorisation du Conseil. Une fois cette autorisation obtenue, la Commission négocie seule avec son ou ses partenaire(s)², dans le cadre des directives que le Conseil peut lui adresser³, en devant faire régulièrement rapport sur l’état d’avancement des négociations au comité spécial désigné par le Conseil pour l’assister dans sa tâche et au Parlement européen. Ces rapports réguliers ont été considérés comme nécessaires (et suffisants) par les rédacteurs du TFUE pour assurer un contrôle démocratique de l’avancement des négociations commerciales. Des observateurs ont toutefois insisté sur le secret entourant certaines négociations, notamment celles de l’Accord Économique et de Commerce Global (AECG) avec le Canada, et les négociations avortées avec les États-Unis dans le cadre du partenariat transatlantique.

6 Si l’accord est signé par la Commission, le Conseil doit autoriser cette signature, et il intervient avec le Parlement européen (depuis le traité de Lisbonne) pour l’adoption de la décision finale de conclusion de l’Accord.

7 La compétence communautaire ne devint exclusive que le 1^er janvier 1970, afin de laisser aux États membres le temps de coordonner progressivement leurs relations commerciales avec les pays tiers. L’ancien article 113 CEE a permis à la Communauté de conclure des accords commerciaux avec une vingtaine d’États dans les années 1970⁴. Il forme également la base juridique des règlements mettant en place le Système des préférences tarifaires généralisées (SPG) par lequel la Communauté (et maintenant l’Union) accorde des avantages tarifaires non réciproques aux pays du Sud.

1.2. Les accords d’association

8Parallèlement à l’article 113 CEE, l’article 238 CEE (devenu 310 TCE puis 217 TFUE) permet à l’Union de conclure des accords d’association « caractérisé(s) par des droits et obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières » (article 217 TFUE) avec ses partenaires. Ces accords vont plus loin que de simples accords commerciaux de libre-échange. Ils prévoient généralement la mise en place d’institutions, notamment un « conseil d’association »⁵ qui peut se voir doté du pouvoir de prendre des décisions obligatoires⁶. Le concept d’« accord d’association » a évolué avec le temps.

1.2.1. Les accords d’association de première génération

9Les accords d’association de première génération furent conclus avec les premiers candidats à l’adhésion : la Grèce en 1961⁷, la Turquie en 1963⁸, Malte en 1970⁹ et Chypre en 1972¹⁰. Ils visaient à établir une véritable union douanière entre ces États¹¹ et la Communauté, dans la perspective d’une adhésion ultérieure. Ils mettaient également en place une structure institutionnelle dotée du pouvoir de prendre des décisions obligatoires afin de faciliter les futures adhésions.

1.2.2. Les accords de deuxième génération

10Les accords d’association de deuxième génération furent conclus avec des partenaires privilégiés situés sur d’autres continents, dans une perspective non plus d’adhésion future mais de coopération au développement. Rentre dans cette catégorie la Convention de Yaoundé, conclue entre la Communauté et les anciennes colonies belges et françaises d’Afrique en 1963¹² et prolongée en 1969¹³, année où la CEE conclut également des accords d’association avec les anciennes colonies britanniques d’Afrique de l’est¹⁴, le Maroc¹⁵ et la Tunisie¹⁶.

11Ces accords se contentaient de mettre en place des préférences non réciproques entre la Communauté et les pays bénéficiaires. Interrogée sur cet écart par rapport au principe de réciprocité qui devait théoriquement caractériser les accords d’association, la Cour de Justice de la Communauté Européenne (CJCE) répondit dans son arrêt Bresciani¹⁷ que « le déséquilibre dans les obligations assumées par la Communauté vis-à-vis des États associés… est dans la logique même du caractère spécifique de la Convention (de Yaoundé) »¹⁸.

1.2.3. Les accords de troisième génération

12Les accords « européens », dits de troisième génération, furent signés à partir de 1991 entre la Communauté et les pays d’Europe centrale et orientale (Hongrie, Pologne, Tchécoslovaquie, Bulgarie et Roumanie). Leur objectif était clairement de préparer l’adhésion de ces États à la Communauté, par la création de zones de libre-échange au bout d’une période transitoire de 10 ans, et la mise en place de coopérations dans les domaines économique, financier et éducatif.

13 D’autres accords de troisième génération furent conclus sous la formes d’« accords euro-méditerranéens » entre 1998 et 2006 avec la Palestine¹⁹, la Tunisie²⁰, le Maroc²¹, Israël²², la Jordanie²³, l’Égypte²⁴, l’Algérie²⁵ et le Liban²⁶. Ceux-ci prévoyaient l’instauration d’une zone de libre-échange sur une période transitoire de 12 ans (à l’exception d’Israël avec lequel les échanges étaient déjà libéralisés), ainsi que la mise en place d’un dialogue régulier en matière de sécurité, et d’une coopération économique, sociale, financière, sociale, culturelle et en matière d’éducation.

14 Entrent également dans cette catégorie les « Accords de Partenariat Économique » (APE) conclus à partir de 2000 entre la Communauté et les États d’Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP) dans le cadre de la Convention de Cotonou²⁷, les « Accords de Stabilisation et d’Association » (ASA) conclus avec la Macédoine du Nord, la Serbie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro, l’Albanie et le Kosovo²⁸, ainsi que les « accords de libre-échanges complets et approfondis » conclus en 2014 avec la Géorgie²⁹, la Moldavie³⁰ et l’Ukraine³¹.

1.3. La notion d’« accord mixte »32

15L’Union (comme la Communauté avant elle) est compétente pour conclure seule en son nom propre les accords ne contenant que des dispositions concernant des secteurs où elle dispose de compétences exclusives, et dont elle assurera seule le financement. À partir du moment où l’accord projeté contient des dispositions empiétant sur les compétences des États membres, ou si le financement sera assumé (ne serait-ce qu’en partie) par ceux-ci, l’accord est dit « mixte »³³. Cela implique que les États membres seront parties à l’accord aux côtés de l’Union, et que par conséquent ils devront également le signer et le ratifier³⁴. Cela implique dès lors « une coopération étroite entre les institutions de l’Union et les États membres, tant dans le processus de négociation et de conclusion que dans l’exécution des engagements assumés »³⁵.

1.4. La notion d’« application provisoire »

16Les accords commerciaux mixtes peuvent connaître une « application provisoire ». Cela signifie que les articles concernant des matières pour lesquelles l’Union est seule compétente entreront en vigueur dès que la procédure européenne de conclusion de l’accord sera achevée. L’entrée en vigueur définitive de la totalité de l’accord n’aura lieu que lorsque les États membres l’auront tous ratifié.

1.5. Le cadre juridique des relations commerciales de la Communauté en 1994

17Au moment de la création de l’OMC en 1994, les relations commerciales de la Communauté européenne avec ses partenaires étaient par conséquent de trois ordres :

• accords de libre-échange³⁶ (ou d’union douanière) avec ses partenaires proches : pays européens et Israël (et plus tard méditerranéens et ACP³⁷) ;

• préférences non réciproques avec les pays du Sud, par le biais de la Convention de Lomé pour les États ACP³⁸ et le SPG ;

• absence d’accord commercial avec ses partenaires industrialisés (États-Unis, Canada, Japon, Australie et Nouvelle-Zélande, auxquels viendront s’ajouter en 1998 la Corée du Sud, Hongkong et Singapour suite à leur exclusion du bénéfice du SPG).

18Les relations avec cette troisième catégorie de partenaires allaient s’opérer exclusivement dans le cadre de l’OMC. Pour rappel, le champ d’application de celle-ci s’étend, au-delà du commerce des marchandises, au commerce des services et à la protection de la propriété intellectuelle. Le Built-in Agenda agréé au moment de la conclusion de l’Accord instituant l’OMC prévoyait une poursuite des négociations à partir de 2000, afin d’approfondir les concessions³⁹ et la libéralisation des échanges. Par ailleurs, deux accords spécifiques en matière de libéralisation accrue du commerce des services financiers et des télécommunications furent conclus en 1997 et 1998. Le multilatéralisme paraissait triomphant à ce moment. Il n’était par conséquent nullement nécessaire d’envisager la conclusion d’accords commerciaux globaux avec les partenaires industrialisés de la Communauté. Ceux-ci auraient fait double emploi avec les négociations OMC. Seuls des accords ponctuels allaient être conclus⁴⁰.

19 L’un des secteurs pour lesquels l’OMC n’avait que des compétences extrêmement limitées était celui de la réglementation internationale des investissements. Cette lacune aurait dû être comblée par les négociations entamées au sein de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) pour la conclusion d’un accord multilatéral sur les investissements⁴¹.

20 En 1999, lors de son audition devant le Parlement européen avant sa nomination au poste de commissaire européen au commerce, Pascal Lamy introduisit le terme de « mondialisation maitrisée »⁴². Celle-ci impliquait (entre autres) la préférence donnée au multilatéralisme par rapport au bilatéralisme⁴³, l’inclusion de matières périphériques au commerce dans les négociations commerciales internationales⁴⁴, le soutien à l’Organe de Règlement des Différends (ORD) de l’OMC et à l’augmentation du nombre de membres de celle-ci⁴⁵. Elle allait cependant se heurter très rapidement au nouveau cadre des relations commerciales internationales.

2. Les mutations de l’économie mondiale au tournant du XXI^ème siècle

21L’économie mondiale a connu un certain nombre de changements fondamentaux au tournant du XXI^ème siècle. Les négociations internationales sont en effet caractérisées par un blocage, qui s’est marqué pour la première fois à l’occasion de la conférence ministérielle de l’OMC de 1999. Par ailleurs, son centre de gravité fait l’objet d’un basculement vers la zone Asie-Pacifique et les pays émergents.

2.1. Le blocage des négociations internationales

22L’OMC est, depuis 1995, l’instance multilatérale compétente pour la libéralisation des échanges internationaux de marchandises et de services, ainsi que pour la protection des droits de propriété intellectuelle liés au commerce. On lui doit notamment la mise en place d’un organe de règlement des différends dont l’efficacité est reconnue par l’ensemble des participants de la scène commerciale internationale⁴⁶, même si les États-Unis se sont ingéniés à le torpiller en bloquant la nomination de nouveaux membres au sein de l’Organe d’appel permanent, de sorte que celui-ci est totalement inopérant depuis le 10 décembre 2019.

23 L’OMC elle-même autorise la conclusion d’Accords Commerciaux Régionaux (ACR) entre ses membres, moyennant le respect de certaines conditions⁴⁷. Ceux-ci ont un succès grandissant. Au 17 janvier 2020, 303 ACR étaient en vigueur, alors qu’ils n’étaient que 230 en décembre 2008 et 35 en 1994⁴⁸. Plus de 80 % de ses accords sont bilatéraux, et le nombre d’unions douanières est négligeable. Enfin, le critère de proximité géographique, qui a caractérisé pendant longtemps les ACR, n’est plus qu’anecdotique à l’heure actuelle, comme on aura l’occasion de le voir.

24Pour comprendre la volonté de l’Union et de ses partenaires commerciaux de conclure des accords bilatéraux malgré l’existence d’un cadre multilatéral, il faut se rappeler la situation actuelle, avec les échecs récents des tentatives de réglementation internationale d’un certain nombre de secteurs intéressant particulièrement les pays industrialisés.

2.1.1. Le blocage des négociations au sein de l’OMC

25La première Conférence ministérielle organisée après l’entrée en vigueur de l’Accord instituant l’OMC eut lieu à Singapour du 9 au 13 décembre 1996. À cette occasion, la Communauté européenne introduisit des propositions concernant certaines questions horizontales, qui allaient être qualifiées de « matières de Singapour ». Il s’agissait de la concurrence, de la facilitation des échanges, des investissements et des marchés publics. La Communauté et certains de ses partenaires espéraient que des accords multilatéraux seraient adoptés afin de faire entrer ces matières dans le corpus juridique de l’OMC. Trois groupes de travail (sur la concurrence, les rapports entre commerce et investissements et la transparence dans les marchés publics) furent mis en place à l’issue de la Conférence⁴⁹. Les pays du Sud, échaudés par l’adoption de l’Accord sur les aspects relatifs au commerce des droits de propriété intellectuelle, marquèrent toutefois une réticence certaine à l’inclusion de nouveaux secteurs dans les négociations.

26La Conférence ministérielle de Seattle de 1999, dont l’objectif était le lancement d’un « cycle du Millénaire » chargé d’approfondir la libéralisation des échanges internationaux, fut un échec complet, en raison de la mobilisation de la société civile internationale et de la détermination de plus en plus grande des pays du Sud à ne plus se voir arracher de concessions sans contrepartie importante. Cet échec incita les membres industrialisés à apporter une attention plus grande aux revendications du Sud. Il fut ainsi décidé que le cycle de négociations qui s’ouvrirait à l’occasion de la Conférence ministérielle suivante, celle de Doha, qui eut lieu du 9 au 13 novembre 2001, serait qualifié de « cycle du développement ».

27À l’occasion de la Conférence de Doha, il fut décidé que les négociations sur les matières de Singapour ne devaient être entamées qu’après la Conférence ministérielle de 2003, et à condition qu’une décision en ce sens soit adoptée par consensus à l’occasion de celle-ci⁵⁰.

28La Conférence ministérielle de 2003, organisée à Cancun, se conclut toutefois à nouveau par un échec. Une vingtaine de pays du Sud gros exportateurs de produits agricoles, auxquels se joignirent la Chine et l’Inde, formèrent une coalition connue sous le nom de « G20+ ». Ces pays réclamaient la suppression (ou à tout le moins la réduction) des mesures de soutien accordées par les pays développés à leurs agriculteurs avant d’accepter l’ouverture de négociations sur de nouveaux secteurs⁵¹. En fin de compte, l’UE accepta d’abandonner ses propositions concernant les liens entre commerce et investissements, commerce et concurrence et la transparence dans les marchés publics. Cette concession fut actée à l’occasion de la Conférence ministérielle de Hongkong de 2005.

29 Les négociations au sein de l’OMC n’en sont pas moins bloquées depuis 2003. Le désaccord persistant entre les membres sur la réduction des mesures de soutien agricole a eu pour conséquence qu’aucune avancée n’a été constatée en termes de libéralisation du commerce des marchandises et des services, ni en matière de réglementation des aspects relatifs au commerce des droits de propriété intellectuelle depuis lors. Les seuls pas en avant furent l’accord sur la facilitation des échanges adopté à l’issue de la Conférence ministérielle de Bali de 2013, ainsi que le « paquet de Nairobi », adopté à la suite de celle de 2015, qui prévoyait la suppression des subventions agricoles à l’exportation et quelques mesures adoptées en faveur des Pays les Moins Avancés (PMA) producteurs de coton. Le peu de succès remporté par les négociations dans le cadre du cycle de Doha explique le recours par les grandes puissances commerciales à des initiatives bilatérales, voire régionales.

2.1.2. L’échec de l’Accord Multilatéral sur les Investissements (AMI)

30À l’heure actuelle, environ 3000⁵² accords bilatéraux de promotion et de protection des investissements existent, la plupart conclus entre un partenaire industrialisé et un partenaire du Sud⁵³. À côté d’eux, un certain nombre d’accords multilatéraux, tels la Charte de l’énergie et l’Accord de Libre-échange Nord-Américain (ALENA) contiennent des dispositions relatives à la protection des investissements (et au règlement des différends investisseurs/États). En 1995, les gouvernements des États membres de l’OCDE décidèrent d’entamer la négociation d’un traité international, l’AMI, dont l’objectif était d’établir un large cadre multilatéral pour l’investissement international comportant des normes élevées de libéralisation des régimes et de protection de l’investissement, et doté de procédures efficaces de règlement des différends. Les négociations eurent lieu dans le plus grand secret pendant trois ans.

31Alertée, la société civile commença à exercer des pressions sur les gouvernements participants afin qu’ils interrompent ces négociations. Les principales craintes concernaient la limitation de la souveraineté des États en matière de protection de l’environnement, des droits sociaux des travailleurs et des industries culturelles⁵⁴. Les négociations furent interrompues en mai 1998 et définitivement arrêtées en décembre de la même année⁵⁵.

32 La question des investissements apparaît fondamentale à l’heure actuelle. Les entreprises multinationales sont demanderesses de sécurité juridique, afin d’éviter que les bénéfices qu’elles comptent retirer de leurs investissements soient mis en péril par des réglementations nationales, et de pouvoir avoir accès à des procédures rapides de règlement des différends, contournant les systèmes judiciaires nationaux considérés à tort ou à raison comme lents et souvent corrompus.

33 Les perspectives d’évolution au niveau multilatéral sont dès lors à l’heure actuelle bloquées. Face à cette situation, un certain nombre de membres ont préféré recourir à la voie bilatérale pour poursuivre la libéralisation des échanges et réglementer entre eux certaines matières de Singapour. Les nouveaux accords commerciaux conclus par l’UE entrent dans cette mouvance.

2.2. Le basculement du centre de gravité de l’économie mondiale

34La montée en puissance des pays émergents est impressionnante depuis le début du XXI^ème siècle. Alors qu’ils ne représentaient que 10 % du Produit Intérieur Brut (PIB) mondial en 1990, leur part a triplé pour atteindre 30 % en 2015. Parmi ceux-ci, la Chine, premier exportateur mondial de produits industriels depuis 2010, se détache largement. Toutefois, les pays du Sud-est asiatique (Corée du Sud, Singapour, Taïwan…) et les autres puissances émergentes (Brésil, Russie, Inde et Afrique du Sud) ne sont pas en reste et représentent des puissances commerciales avec lesquelles il faut désormais compter⁵⁶.

3. Les nouvelles stratégies de l’UE

35 Rappelons qu’en 1999, le commissaire Pascal Lamy avait introduit le concept de « mondialisation maitrisée ». Celle-ci impliquait que les échanges internationaux devaient se dérouler dans un cadre multilatéral, les pouvoirs de l’OMC devant être renforcés⁵⁷, tandis que la Communauté allait y promouvoir ses propres normes et valeurs (notamment les matières dites de Singapour, ainsi que les normes environnementales et sociales). Cette priorité donnée aux négociations multilatérales avait comme conséquence logique un moratoire sur la négociation de nouveaux accords commerciaux bilatéraux⁵⁸.

3.1. La Stratégie de Lisbonne

36À l’occasion du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000⁵⁹, les États membres adoptèrent la « Stratégie⁶⁰ de Lisbonne », qui devait permettre à la Communauté de faire face aux défis du début du XXI^ème siècle. Celle-ci avait pour objectif de faire de l’UE« l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde d’ici à 2010, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ».

37 Dans le cadre de cette stratégie, l’aspect « Relations commerciales externes » allait bien évidemment jouer un rôle fondamental. L’échec de la Conférence ministérielle de Cancun de 2003, la rapide croissance économique des pays émergents et la décision des États-Unis de recourir à la voie bilatérale plutôt qu’au multilatéralisme⁶¹ allaient sonner le glas de la « mondialisation maitrisée ». En 2004, la Commission Barroso I est mise en place. Le Britannique Peter Mandelson devient commissaire au commerce en remplacement de Pascal Lamy, qui dirigera l’OMC de 2005 à 2013.

38 Confronté au blocage du multilatéralisme, la philosophie du nouveau commissaire va être radicalement différente de celle de son prédécesseur. En septembre 2005, la Commission européenne publia une étude intitulée Commerce et compétitivité⁶². L’année suivante, en octobre 2006, elle émit un nouveau document intitulé Une Europe compétitive dans une économie mondialisée⁶³.Insistant toujours sur la nécessité du multilatéralisme et la poursuite du programme de Doha, cette communication marque toutefois un tournant dans la politique de l’UE, en indiquant qu’afin de faciliter l’accès des entreprises européennes aux marchés des États tiers, l’Union devait s’orienter vers le bilatéralisme et conclure des accords commerciaux plus complets, au champ d’application plus large que les accords de libre-échange « classiques » négociés précédemment, et qui devaient mettre l’accent sur les droits de propriété intellectuelle, les services, les investissements, les marchés publics et la concurrence⁶⁴.Par ailleurs, la communication insistait sur la nécessité pour les pays émergents, considérés comme des « passagers clandestins » du système commercial international⁶⁵, d’ouvrir leurs marchés, caractérisés par des barrières élevées aux échanges. Parmi les partenaires commerciaux avec lesquels la conclusion d’accords était prioritaire figuraient l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN), la Corée du Sud, le Marché Commun du Sud (MERCOSUR), l’Inde, la Russie, le Conseil de Coopération du Golfe (CCG) et la Chine.

3.2. La Stratégie « Europe 2020 »

39La récession entamée en 2008, loin de mener à des politiques protectionnistes comme l’avait fait celle de 1929, incita les grandes puissances commerciales à se lancer dans la négociation d’accords commerciaux extrêmement ambitieux, afin de relancer la croissance économique⁶⁶. Une nouvelle Commission est mise en place en 2009, le Belge Karel de Gucht devenant le nouveau commissaire au commerce.

40 Le 3 mars 2010, la Commission publia une communication intitulée Europe 2020. Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive⁶⁷dans laquelle elle proposait à l’Union de fixer un certain nombre de grands objectifs⁶⁸. La communication subséquente de novembre 2010 Commerce, croissance et affaires mondiales – La politique commerciale au cœur de la stratégie Europe 2020⁶⁹ a insisté à nouveau sur la place du commerce mondial dans le cadre de la stratégie « Europe 2020 ». Les documents Trade : a key source of growth and jobs for the EU de 2013⁷⁰ et Le commerce pour tous d’octobre 2015 ont encore renforcé cette approche⁷¹. Si le rôle de l’OMC est souligné et que sa relance est souhaitée, ces textes insistent sur la nécessité de conclure de nouveaux accords de libre-échange allant au-delà du simple commerce des marchandises, et concernant des partenaires avec lesquels aucun accord n’avait été conclu précédemment, ajoutant notamment les États-Unis et le Japon aux États déjà mentionnés en 2006⁷².

41 Alors qu’elle était jusqu’au début des années 2000 l’un des principaux champions de l’approche multilatérale des relations commerciales internationales, l’UE a depuis opéré un changement complet de paradigme, étant devenue (même si le soutien à l’OMC reste la position théorique) le principal négociateur d’accords commerciaux bilatéraux avec ses partenaires.

3.3. Les accords négociés

42La liste des négociations engagées par l’Union est longue. Les nouveaux accords sont qualifiés de « nouvelle génération » car ils vont bien au-delà du démantèlement des seules barrières douanières dont se contentaient les accords de libre-échange classiques.

43 Le premier accord dit « de nouvelle génération » a été conclu en octobre 2010 avec la Corée du Sud⁷³. Il est entré en vigueur provisoirement le 1^er juillet 2011 et définitivement en décembre 2015. Son champ d’application était plus ambitieux que tous les accords commerciaux conclus jusqu’alors par l’Union. Il contenait en effet des dispositions relatives à la libéralisation du commerce des marchandises et des services, à l’élimination de certaines barrières non tarifaires, à la protection de certaines indications d’origine. Il ne contenait par contre aucune disposition relative à la protection des investissements.

44 Par la suite, des accords semblables ont été conclus avec les pays andins (Pérou, Colombie et Équateur)⁷⁴, les pays d’Amérique centrale (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama)⁷⁵. D’autres accords, plus ambitieux car contenant des dispositions sur la protection des investissements, furent ensuite conclus avec le Canada⁷⁶, Singapour⁷⁷, le Vietnam⁷⁸ et le Japon⁷⁹.Les négociations de l’accord avec les pays du MERCOSUR ont été achevées le 28 juin 2019. Des négociations sont en cours avec le Chili, la Tunisie, l’Indonésie, les Philippines, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, tandis que celles avec le Maroc, la Thaïlande, la Malaisie, les Philippines, le Myanmar et l’Inde sont au point mort à l’heure actuelle⁸⁰. Après l’abandon des négociations du Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP) entre l’Union et les États-Unis d’Amérique, de nouvelles négociations ont commencé en mai 2019 avec ces derniers. Elles ne concerneront cependant que la mise en place d’une zone de libre-échange limitée aux marchandises industrielles⁸¹. Des accords avec la Chine et le Myanmar limités aux questions liées aux investissements sont également en cours de négociations.

3.4. Brève analyse du contenu des accords

45Il ne saurait évidemment être question de décrire ici de façon exhaustive l’ensemble des dispositions contenues dans tous les accords de nouvelle génération conclus par l’Union. Seuls les points les plus importants⁸² seront abordés dans le cadre restreint de cette contribution.

3.4.1. Les dispositions communes aux différents accords conclus

a) Le commerce des marchandises

a1 – La mise en place d’une zone de libre-échange

46Les nouveaux accords mettent tous en place une zone de libre-échange, conforme aux exigences de l’article XXIV de l’Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce (GATT), entre les parties. Pour les produits industriels, une grande partie des positions tarifaires⁸³ font l’objet d’une libéralisation immédiate, dès l’entrée en vigueur provisoire de l’accord concerné⁸⁴. Pour les secteurs sensibles (notamment l’automobile), un calendrier de désarmement tarifaire (portant sur 3 à 20 ans suivant les produits et les pays)⁸⁵ est prévu. Pour les produits agricoles, secteur traditionnellement extrêmement sensible⁸⁶, le désarmement tarifaire ne sera pas total⁸⁷. Il ne concernera qu’un peu plus de 85 %⁸⁸ des positions tarifaires respectives des partenaires, avec parfois la fixation de contingents tarifaires⁸⁹ (par exemple dans le cas de l’accord avec le MERCOSUR)⁹⁰. Autre secteur extrêmement sensible, les mesures de soutien interne octroyées par les partenaires à leurs agriculteurs ne sont pas concernées par les accords.

a2 – Les mesures sanitaires et phytosanitaires

47Un chapitre particulièrement attendu des accords était bien entendu celui relatif aux mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS), en raison des litiges qui avaient opposé le Canada et l’Union à leur sujet au sein de l’OMC⁹¹, et des craintes de la population européenne de voir réapparaître des produits alimentaires de qualité douteuse (par exemple de la viande bovine traitée aux hormones) dans les rayons des magasins suite à l’entrée en vigueur des accords.

48 L’accord avec la Corée du Sud est peu intrusif. Il se contente de renvoyer à l’accord SPS, prévoyant simplement une coopération entre les parties pour l’élaboration de recommandations et de normes internationales⁹². Les accords avec le Canada et le Japon, par contre, vont beaucoup plus loin en édictant la reconnaissance mutuelle des normes sanitaires et phytosanitaires des parties, dans la mesure où « la Partie exportatrice démontre de façon objective à la partie importatrice qu’avec sa mesure le niveau approprié de protection SPS dans la Partie importatrice est atteint »⁹³. Les principes et directives permettant de déterminer l’équivalence devront être déterminés ultérieurement⁹⁴. Une série de mesures font déjà l’objet d’une reconnaissance⁹⁵.L’accord avec Singapour, enfin, est à mi-chemin entre les deux positions puisqu’il dispose que les Parties « peuvent » reconnaître les mesures sanitaires et phytosanitaires appliquées par l’autre, sans contrainte⁹⁶.

49 À première vue, le texte des accords apparaît plus protecteur de la santé des consommateurs que l’accord SPS de l’OMC, où la partie importatrice doit faire la preuve scientifique du caractère insuffisant d’une norme internationale pour pouvoir adopter une norme plus sévère. Il ne faut toutefois pas oublier que les parties confirment dans les accords leurs obligations découlant de l’accord SPS. Autrement dit, lorsque le Canada, par exemple, souhaitera exporter à destination de l’Union des produits alimentaires présentant, selon celle-ci, des dangers pour la santé humaine, elle ne sera pas obligée de reconnaître la norme canadienne si le Canada ne « démontre pas de façon objective » l’innocuité de la marchandise exportée. Mais le Canada disposera toujours du droit de contester le refus d’importation devant l’ORD.

50 Un comité de gestion mixte est mis en place dans l’accord avec le Canada. Composé de représentants des secteurs commerciaux et réglementaires des États parties. Ce comité est notamment chargé de « discuter à un stade précoce de tout changement ou proposition de changement concernant une mesure SPS envisagée »⁹⁷. L’intervention de ce comité pose problème à certains, dans la mesure où il est composé pour moitié de représentants de secteurs économiques ayant vraisemblablement intérêt à l’adoption de mesures SPS laxistes. Dans le texte de l’accord, il n’apparaît que comme un forum de discussion, la prise de décision revenant aux autorités des Parties. Certains observateurs craignent cependant que ce comité ne prenne une importance grandissante dans le processus d’adoption des mesures SPS, qu’il rende des avis tendant à une réduction de la protection de la santé des consommateurs et que ces avis soient suivis, entraînant un affaiblissement de cette protection⁹⁸. Tout ceci relève certes en grande partie du procès d’intention. L’existence du risque ne peut cependant être niée.

51 Il est à noter que le principe de précaution n’est pas repris dans le texte de l’accord avec le Canada, ce qui peut apparaître étrange quand on connaît l’importance qui lui est reconnue au sein de l’Union.

a3 – La collaboration réglementaire

52Les accords contiennent des dispositions relatives aux règlements techniques susceptibles d’avoir un impact sur les échanges entre les parties. L’accord avec la Corée du Sud est le moins intrusif. Il se contente d’inciter les parties à se fournir mutuellement toutes informations sur l’objectif, le fondement juridique et la motivation des nouveaux règlements techniques.

53 L’accord avec le Canada va beaucoup plus loin⁹⁹. Son objectif est en effet « (d’) améliorer les conditions de la compétitivité et de l’innovation, y compris en cherchant à assurer la compatibilité, la reconnaissance d’équivalence et la convergence des réglementations » (article 21.5). Si l’accord insiste sur le respect de l’autonomie normative des parties (article 21.4), des voix se sont élevées pour dénoncer un risque d’harmonisation par le bas des réglementations techniques protectrices des consommateurs, et par conséquent le risque que des marchandises ne remplissant pas les critères actuels pénètrent par la suite sur le territoire de l’Union. On rappellera ici l’absence assez inexplicable de toute référence au principe de précaution dans le texte de l’accord.

a4 – Le commerce électronique

54Tous les accords contiennent des dispositions relatives au commerce électronique.

b) Le commerce des services

55Les accords de nouvelle génération contiennent tous des dispositions relatives à la libéralisation du commerce des services entre les parties. Celles-ci entendent aller plus loin que ce qui est prévu à l’heure actuelle dans le cadre de l’Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS) de l’OMC. Vu le blocage actuel des négociations dans ce secteur¹⁰⁰, l’inclusion de dispositions relatives à une poursuite de la libéralisation du commerce des services dans les accords de nouvelle génération était une évidence.

56 Le chapitre 10 de l’accord avec le Canada contient l’une des avancées les plus importantes de l’accord. Il est consacré à l’admission et au séjour temporaire des personnes physiques à des fins professionnelles. Chaque partie autorise sur son territoire l’admission temporaire de personnes physiques à des fins professionnelles. Cette admission est cependant limitée au personnel clé d’une entreprise¹⁰¹, aux fournisseurs de services contractuels¹⁰², aux professionnels indépendants et aux visiteurs en déplacement d’affaire de courte durée (article 10.2 § 2). L’exigence de visa n’étant toutefois pas considérée comme une entrave à celle-ci (article 10.2 § 3), ni l’octroi d’un permis de travail, dont la durée pourra être limitée à 3 ans¹⁰³. L’immigration définitive sort par ailleurs du champ d’application de l’accord, de même que le déplacement de personnes cherchant à accéder au marché du travail de l’autre partie (article 10.2 § 2 in fine). Une importante liste d’exceptions est par ailleurs reprise dans l’annexe 10-B de l’accord.

57 Ces dispositions constituent une avancée indéniable par rapport à la situation des parties au sein de l’OMC. Dans le cadre de l’AGCS, le mode 4 de prestation de services, qui concerne le détachement temporaire de travailleurs sur le territoire de l’État d’accueil, doit faire l’objet de concessions au cas par cas. Le principe, ici, est l’autorisation automatique, sauf les exceptions limitativement énumérées en annexe. Même si celles-ci restent nombreuses, le changement de paradigme est fondamental par rapport à la situation antérieure. La circulation des travailleurs et des prestataires de services serait grandement facilitée après l’entrée en vigueur de l’accord.

c) La propriété intellectuelle

58La question de la propriété intellectuelle intéressait particulièrement l’UE dans les différentes négociations, notamment au niveau des appellations d’origine contrôlée et des droits d’auteur.

c1 – La question des appellations d’origine protégées

59Des négociations ont été entamées au sein de l’OMC, conformément à l’article 23 :4 de l’Accord ADPIC (Aspects des Droits de Propriété Intellectuelle qui touchent au Commerce), afin d’établir un registre international des appellations d’origine de vins et spiritueux. Un certain nombre de membres, notamment l’UE, ont déposé des propositions afin que des appellations d’origine d’autres marchandises (fromages, salaisons…) soient également incorporées dans le registre¹⁰⁴. Certains pays, notamment le Canada, y sont opposés. Ils craignent que leurs citoyens ayant apporté de leur pays d’origine des méthodes de fabrication et des noms de produits et les ayant utilisés de bonne foi soient accusés d’usurpation¹⁰⁵. À l’heure actuelle, les négociations sont au point mort¹⁰⁶.

60 À défaut d’obtenir une solution multilatérale à la question, l’UE a insisté pour qu’elle soit incorporée dans les négociations des accords de nouvelle génération. Celles-ci ont abouti à un jugement de Salomon : sur environ 1500 appellations d’origine protégées européennes, 145 seront protégées grâce à l’accord avec le Canada¹⁰⁷, 169 avec le Vietnam¹⁰⁸, 205 suite à l’accord avec le Japon¹⁰⁹, 355 dans le projet d’accord avec le MERCOSUR... À ceux qui s’offusquent du petit nombre d’appellations concernées répondent ceux qui se réjouissent qu’au moins un certain nombre d’appellations européennes seront maintenant protégées au Canada, au Vietnam et au Japon…

c2 – La question des droits d’auteur des artistes et exécutants

61L’AECG avec le Canada représente une avancée majeure dans le domaine des droits d’auteur, dans la mesure où il reconnait aux artistes et exécutants (et non plus aux seuls auteurs-compositeurs) le droit d’autoriser ou d’interdire la diffusion de son œuvre par le moyen des ondes radioélectriques, ainsi que le droit de bénéficier d’une partie des rémunérations versées par les utilisateurs, l’autre partie revenant aux producteurs (article 20.8).

d) Les marchés publics

62Autre sujet brûlant en raison d’absence d’avancée au sein de l’OMC, la question des marchés publics a été longuement débattue à l’occasion des négociations des accords de nouvelle génération.

63 Certains accords se contentent de renvoyer à l’accord sur les marchés publics conclus dans le cadre de l’OMC¹¹⁰. D’autres prévoient que l’ouverture des marchés publics des Parties se fera selon le régime des concessions : seuls les marchés repris dans les annexes aux accords seront ouverts aux entreprises de l’autre Partie¹¹¹.

3.4.2. La délicate question de la protection des investissements

64Si tous ces accords entrent dans la catégorie de « Nouvelle génération », en raison de leur champ d’application plus large que le simple commerce des marchandises, seuls les accords conclus avec Singapour, le Vietnam et le Canada contiennent des dispositions relatives à la protection des investissements.

65La question des investissements est très sensible, principalement en ce qui concerne la mise en place de mécanismes d’arbitrage chargés de trancher les litiges s’élevant entre les investisseurs et leur État d’accueil¹¹².Beaucoup d’observateurs craignent une perte de souveraineté des États obligés d’accepter le recours à l’arbitrage plutôt qu’à leurs juridictions nationales. Par ailleurs, les différents accords prévoient qu’un traitement « juste et équitable »¹¹³doit être réservé aux investisseurs internationaux. Aucune définition n’est donnée de ce concept. Seuls sont cités (par exemple dans l’accord conclu avec le Canada) des comportements qui constituent autant de violations de cette obligation :

• un déni de justice dans les procédures pénales, civiles ou administratives ;

• une violation fondamentale du principe de l’application régulière de la loi, y compris une violation fondamentale de la transparence, dans les procédures judiciaires et administratives ;

• un cas d’arbitraire manifeste ;

• une discrimination ciblée basée sur des motifs manifestement illicites, comme le sexe, la race ou les croyances religieuses ;

• un traitement abusif des investisseurs, tel que la coercition, la contrainte et le harcèlement ;

• un manquement à tout autre élément de l’obligation d’accorder un traitement juste et équitable adopté par les Parties conformément à l’article 8.10 § 3 (article 8.10 § 2). Ce dernier reconnaît au comité des services et de l’investissement le droit de formuler des recommandations et de soumettre celles-ci au Comité de l’accord pour décision.

66Ces différents éléments apportent de l’eau au moulin de ceux qui critiquent l’insertion de telles dispositions dans les nouveaux accords conclus par l’Union.

67La signature et la ratification des accords contenant des dispositions relatives à la protection des investissements, notamment celui avec le Canada, a fait l’objet de vifs débats au sein des parlements des États membres. Rappelons qu’un certain nombre de parlements régionaux et communautaires belges n’ont accepté d’autoriser la signature par la Belgique de l’accord avec le Canada que moyennant le dépôt d’une demande d’avis auprès de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) à propos de la légalité du mécanisme de règlement des différends investisseurs/État contenu dans l’accord¹¹⁴.

68Une première demande d’avis avait été adressée à la CJUE à propos de la compétence de l’Union à conclure seule un accord¹¹⁵ contenant des dispositions relatives au règlement des différends entre investisseurs et États d’accueil. Dans son avis 2/15 du 16 mai 2017¹¹⁶, celle-ci a édicté que :

69« L’accord de libre-échange entre l’Union européenne et la République de Singapour relève de la compétence exclusive de l’Union, à l’exception des dispositions suivantes, qui relèvent d’une compétence partagée entre l’Union et les États membres :

• les dispositions de la section A (Protection des investissements) du chapitre 9 (Investissements) de cet accord, pour autant que celles-ci se rapportent aux investissements entre l’Union et la République de Singapour autres que directs ;

• les dispositions de la section B (Règlement des différends entre investisseurs et États) de ce chapitre 9, et

• les dispositions des chapitres 1^er (Objectifs et définitions générales), 14 (Transparence), 15 (Règlement des différends entre les parties),16 (Mécanisme de médiation) et 17 (Dispositions institutionnelles, générales et finales) dudit accord, pour autant que celles-ci se rapportent aux dispositions dudit chapitre 9 et dans la mesure où ces dernières relèvent d’une compétence partagée entre l’Union et les États membres ».

70Le texte de l’avis était clair : malgré l’élargissement constant du concept de « politique commerciale commune », l’Union n’était pas compétente pour conclure seule un accord contenant des dispositions relatives aux investissements autres que directs et au règlement des différends relatifs aux investissements.

71À partir de ce moment, l’Union a poursuivi la négociation de ses accords commerciaux externes de deux manières :

• dans le cas de Singapour, du Vietnam et du Japon, la Commission a scindé les pourparlers, négociant séparément un accord de libre-échange (basé sur l’article 207 TFUE, il concerne tous les secteurs de la politique commerciale commune, c’est-à-dire, au-delà du commerce des marchandises, celui des services et la propriété intellectuelle ; il pourra par conséquent être signé et conclu par la seule Union) et un accord de protection des investissements. Ce dernier prend la forme d’un accord mixte, qui devra à la fois être ratifié par l’Union et ses États membres, conformément à l’avis 2/15. Cette manière de procéder, qui évite les incertitudes liées au caractère mixte de l’ensemble de l’accord négocié et des positions que les parlements nationaux pourraient adopter, devrait vraisemblablement se généraliser¹¹⁷ ;

• dans le cas du Canada, la Commission a négocié un AECG contenant des dispositions relatives aux investissements, en partant dès le départ du point de vue que l’accord serait mixte (ce qui a entraîné des difficultés en Belgique¹¹⁸). Suite à la pression de la société civile, la Commission européenne a proposé la mise en place dans le cadre de l’AECG d’un système d’arbitrage inédit, par la création d’un véritable Tribunal arbitral¹¹⁹composé de 15 membres : 5 ressortissants d’États membres de l’Union, 5 ressortissants canadiens et 5 ressortissants d’États tiers, désignés pour un mandat de 5 ans, renouvelable une fois. Ils doivent être indépendants des États, une partie à un litige pouvant demander au Président de la Cour Internationale de Justice (CIJ) de rendre une décision sur la nomination d’un membre soupçonné de conflit d’intérêt. Afin d’éviter un renouvellement complet du Tribunal au bout de 5 ans, il est prévu que les mandats de 7 membres tirés au sort auront une durée de 6 ans. Les affaires seront toujours instruites par une chambre de 3 membres composée de façon tripartite, et présidée par le membre ressortissant d’un État tiers. Les membres sont rémunérés par les Parties, chacune devant assumer la moitié des rétributions. Les audiences du tribunal sont publiques. Il est également institué un Tribunal d’appel, sur le modèle de l’Organe d’appel permanent de l’OMC. À terme, l’ambition de la Commission est de mettre en place un mécanisme comparable compétent pour l’ensemble des accords de protection des investissements conclus par l’Union avec ses partenaires, voire un tribunal arbitral multilatéral¹²⁰.

72La légalité du mécanisme mis en place dans le cadre de l’AECG avec le Canada ayant été questionnée par la Région wallonne, la Belgique a déposé le 6 septembre 2017 auprès de la CJUE une demande d’avis au sujet de sa compatibilité avec « la compétence exclusive de la CJUE de fournir une interprétation définitive du droit de l’Union ». Le 30 avril 2019, la CJUE a confirmé que le mécanisme ne portait pas atteinte au principe de l’autonomie du droit de l’Union, et n’affecte pas le principe de la compétence exclusive de la Cour pour interpréter le droit européen. La Cour énonce dans son avis que le mécanisme d’arbitrage ne peut concerner d’autres normes de droit que celles contenues dans l’AECG, et que « L’AECG contient des clauses privant lesdits tribunaux de toute compétence pour remettre en cause les choix démocratiquement opérés au sein d’une Partie à cet accord en matière, notamment, de niveau de protection de l’ordre public, de la sécurité publique, de la moralité publique, de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation de l’innocuité alimentaire, des végétaux, de l’environnement, du bien-être au travail, de la sécurité des produits, des consommateurs ou encore de droits fondamentaux »¹²¹. Plus aucun obstacle juridique ne s’oppose dès lors à l’entrée en vigueur de l’accord. Il faudra néanmoins obtenir la ratification de tous les États membres, ce qui implique le vote de normes d’assentiment par tous les parlements concernés, notamment le parlement wallon. Ce vote étant loin d’être acquis, il n’est pas exclu que des années s’écoulent avant l’entrée en vigueur complète de l’AECG avec le Canada.

73 Du point de vue pratique, le choix entre un AECG et un accord de libre-échange couplé à un accord de protection des investissements présente une différence fondamentale : dans le premier cas, l’accord étant mixte, la signature de l’ensemble des États membres est nécessaire pour sa conclusion. Dans le second cas, les deux accords (l’accord de libre-échange relevant de la politique commerciale commune et l’accord de protection des investissements étant mixte) entreront en vigueur séparément après l’accomplissement des formalités nécessaires (le Conseil statuant à la majorité qualifiée pour la conclusion de l’accord de libre-échange).

74 Comme le souligne très judicieusement Marianne Dony, « (…) une réflexion devra être menée sur la valeur ajoutée d’un chapitre relatif à la protection des investissements, qui est la seule exception au caractère exclusif de la compétence de l’Union pour conclure des accords commerciaux de nouvelle génération, et qui, par ailleurs, fait partie des chapitres les plus polémiques »¹²². Les multinationales, concernées au premier chef, ne sont évidemment pas de son avis. Soucieuse de ne plus voir se reproduire les difficultés liées à la conclusion de l’Accord Économique et Commercial Global (CETA), l’Union préférera vraisemblablement avoir dorénavant recours à la négociation de deux accords séparés.

3.5. Les autres dispositions

75Les nouveaux accords contiennent une série de dispositions relatives aux questions environnementales¹²³ et sociales, et au développement durable¹²⁴. Chaque partie peut réglementer le travail et l’environnement de la manière qu’elle juge appropriée ou nécessaire, en garantissant des niveaux élevés de protection¹²⁵. Aucun mécanisme de sanction n’est cependant mis en place par les différents accords, même si un mécanisme de règlement des différends spécifique est instauré.

76 Ce mécanisme de règlement des différends a fait l’objet d’une mise en œuvre à l’égard de la Corée du Sud. Le 17 décembre 2018, la Commission européenne entama une procédure à l’encontre des autorités de Séoul pour non-respect des engagements de celles-ci en matière de respect des droits des travailleurs (notamment la liberté d’association et la reconnaissance du droit de négociation collective) et pour ne pas avoir ratifié quatre conventions de l’Organisation Internationale du Travail (OIT) concernant notamment la liberté d’association¹²⁶ et l’abolition du travail forcé¹²⁷. En l’absence de résultat des négociations bilatérales, le Conseil a fait savoir aux autorités sud-coréennes qu’il demandait l’établissement d’un panel d’experts chargé de trancher le litige¹²⁸. Les pouvoirs de ce panel sont cependant limités : il est en effet chargé de rendre un rapport, les parties « s’effor(çant) de tenir compte des avis ou recommandations formulés (dans celui-ci). La mise en œuvre des recommandations du groupe d’experts est supervisée par le Comité ‘Commerce et développement durable’ (mis en place par l’accord) » (article 13.5 § 2 de l’accord UE-Corée du Sud). Le même mécanisme est prévu dans l’ensemble des accords de nouvelle génération. Aucune contre-mesure ne peut par conséquent être prise par une partie estimant que l’autre ne respecte pas ses obligations en matière de normes environnementales ou sociales, ou de développement durable.

77 La question de la protection de l’environnement est également à l’ordre du jour des négociations entre l’Union et le MERCOSUR. Après que les parties aient atteint un accord de principe le 28 juin 2019¹²⁹, le président Emmanuel Macron annonça le 23 août 2019 à l’occasion du sommet du G7 à Biarritz que la France ne ratifierait pas cet accord, estimant que le président Jair Bolsonaro avait menti sur ses engagements en matière d’environnement suite à son inaction face aux incendies ravageant l’Amazonie¹³⁰.

3.6. Les critiques des accords

78Les critiques vis-à-vis des accords de nouvelle génération n’ont pas manqué. En premier lieu, on a reproché un manque de transparence dans les négociations. Les directives de négociations de l’accord avec le Canada n’ont été publiées (et de façon partielle) que le 15 décembre 2015, plus d’un an après la fin des négociations, tandis que celles de l’accord avec le Japon n’ont jamais été rendues publiques. Par ailleurs, les parlementaires européens se sont plaints des difficultés qu’ils rencontraient à consulter les rapports remis régulièrement par la Commission sur l’avancement des négociations.

79En deuxième lieu, on en a déjà parlé, de nombreuses voix (notamment au sein du parlement wallon) se sont élevées pour critiquer le mécanisme de règlement des différends investisseurs/États prévu par l’accord avec le Canada, et les renoncements à la souveraineté des États qu’il contient¹³¹.

80En troisième lieu, des voix plus nombreuses encore s’élèvent pour dénoncer les risques que font courir pour l’économie européenne (notamment son agriculture) la libéralisation des échanges avec des partenaires commerciaux dont les coûts de production sont sensiblement inférieurs aux européens. L’accord avec le MERCOSUR fait l’objet d’une critique quasi unanime du monde agricole¹³².

81En dernier lieu, le peu de place réservé à la protection de l’environnement, aux droits sociaux des travailleurs, aux droits humains, au principe de précaution et au développement durable, alors que l’UE aurait pu profiter de son statut de superpuissance commerciale pour imposer à ses partenaires leur inscription dans les accords conclus et, par là même, l’exportation de ses valeurs, soulève de nombreuses questions et inquiétudes parmi la population¹³³. Seul le business importerait à l’Union. La négociation d’accords de protection des investissements avec la Chine et le Myanmar est d’ailleurs de nature à renforcer cette impression.

Conclusion

82À l’heure actuelle, le cadre des relations commerciales de l’Union a fondamentalement changé par rapport à celui qui était en vigueur en 1994 au moment de l’entrée en vigueur de l’OMC. L’Union a conclu des accords avec 71 partenaires, tandis que le SPG ne concerne plus que 70 États¹³⁴. Les relations commerciales avec les autres pays se font dans le cadre des règles de l’OMC¹³⁵.

83L’échec du multilatéralisme commercial a ouvert une boîte de Pandore dans laquelle la plupart des États, tant émergents qu’industrialisés, se sont engouffrés. La Chine, qui s’est longtemps prévalue de son statut de pays en développement pour tirer profit de la libéralisation des échanges internationaux sans devoir faire (trop) de concessions¹³⁶, s’est lancée dans l’aventure du bilatéralisme, négociant des accords avec le CCG, l’Australie, la Norvège, l’Inde, la Corée du Sud, le Japon, les pays de l’ASEAN, le Pakistan, le Chili, le Pérou, la Nouvelle-Zélande, Singapour, le Costa Rica, l’Islande, la Suisse…¹³⁷. L’Inde n’est pas restée en reste, négociant des accords avec l’Afghanistan, les pays de l’ASEAN, le Bhoutan, le Chili, le Japon, le Népal, Singapour, le Sri Lanka et la Corée du Sud¹³⁸.Les États-Unis ont, depuis l’accession au pouvoir de Donald Trump, fait machine arrière sur la plupart des traités bilatéraux ou multilatéraux restreints qu’ils étaient en train de négocier¹³⁹ et n’hésitent pas à appliquer des surcharges tarifaires unilatérales lorsqu’ils estiment (tout aussi unilatéralement) que leurs partenaires commerciaux (notamment l’UE) ne respectent pas les règles du jeu commercial international¹⁴⁰.

84L’UE, quant à elle, multiplie les accords. Ceux-ci se heurtent à l’opposition d’une partie de l’opinion publique, qui y voit des instruments mis exclusivement au service des multinationales pour réaliser des profits, parfois au détriment de la santé des consommateurs, et de graves risques d’atteinte à la souveraineté des États, en raison de la mise en place de mécanismes de règlement des différends en matière d’investissements internationaux échappant à l’ordre juridique national des États hôtes. On n’oubliera pas non plus l’argument de l’ineptie de conclure des accords commerciaux avec des partenaires lointains alors qu’il est plus qu’urgent de réduire l’empreinte carbone des moyens de transport utilisés pour transporter ces marchandises.

85Il est encore trop tôt pour tirer des conclusions sur les avantages et les inconvénients de ces accords. Seule l’analyse de l’arrivée ou non sur le territoire européen de produits alimentaires potentiellement nocifs, l’harmonisation ou non à la baisse de mesures de protection de l’environnement ou des travailleurs, les décisions prises par les organes de règlement des différends en matière d’investissement… permettra de tirer un bilan sur la politique européenne d’ouverture des marchés.

Bibliographie

Notes

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