Christophe Breuer & Jean-Marie Halleux

La fabrique des métropoles : questions sociétales et questions de recherche

Inhoudstafel

I. Introduction

1Étymologiquement, les métropoles sont les villes-mères, assurant des fonctions de commandement sur un espace régional ou national. Les transformations technologiques, économiques et sociales qui ont affecté l’Europe depuis le milieu du 20^e siècle ont cependant donné une nouvelle dimension aux métropoles. Grands ensembles urbains, elles sont désormais les espaces privilégiés de territorialisation des échanges mondialisés, à la croisée des préoccupations locales et internationales. Cependant, les métropoles ne sont pas la simple projection de dynamiques économiques et sociales sur des espaces urbains inertes. Elles sont, comme toutes les régions urbaines, une production territorialisée et collective, l’expression à la fois matérielle et immatérielle des interactions entre les acteurs qui les fabriquent – avec plus ou moins de cohérence, de dynamisme et de coordination.

2C’est dans ce contexte que doit se comprendre la réémergence des métropoles européennes, à la fois comme objets de recherche et comme enjeux de société. Elles interpellent tant les chercheurs que les acteurs urbains, soucieux, pour les premiers, de comprendre les dynamiques urbaines contemporaines et, pour les seconds, de pouvoir influencer la trajectoire de leurs villes pour en assurer le développement social, économique et environnemental. La contribution à la compréhension de ces enjeux convoque des compétences complémentaires autour des sciences urbaines, de la géographie, de l’histoire, de la sociologie, de la politique et du droit, de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire.

3C’est dans cette philosophie qu’un colloque a été organisé par l’Université de Liège et Urbagora les 24 et 25 novembre 2017 sous le titre « La fabrique des métropoles ». Il a eu pour objectif de se faire rencontrer chercheurs, administrations, hommes politiques et citoyens autour des métropoles, de leurs stratégies et de leurs institutions, à Liège et ailleurs en Europe. Comme le rappellent Jean Englebert (Englebert, 2018) et Jean-Claude Lahaut (Lahaut, 2018) dans ces actes, cette réflexion s’inscrit localement dans la recherche, depuis plus de 50 ans, d’une forme de structuration de la gouvernance urbaine liégeoise et des velléités, plus récentes, de recomposition des institutions intermédiaires entre l’échelle des communes et le niveau régional de la Wallonie.

4La présente contribution vise à ancrer les contributions dans la structure générale du colloque. Le contenu des communications et la teneur des échanges peuvent être articulés autour de trois questions structurantes du débat métropolitain : pourquoi devenir une métropole ?, quels sont les enjeux communs de gouvernance métropolitaine ?,  quels sont les outils de gouvernance pour l’émergence de projets métropolitaines ?

II. Métropoles et métropolisation : entre espaces urbains et rhétorique métropolitaine

II.1 Qu’est-ce qu’une métropole ?

5Avant d’engager une réflexion sur les métropoles, il faut observer que ce terme ne fait pas consensus et que, de ce fait, il n’existe ni définition universelle, ni critère objectif d’identification des métropoles.

6Pour les sciences urbaines, les métropoles sont des systèmes urbains de grande taille qui s’inscrivent de manière ambivalente dans les échelles locales et supralocales, la première en référence à l’espace urbanisé et à la polarisation « régionale » qu’il induit, la seconde pour ses relations interurbaines à différentes échelles. Selon la définition de Lévy et Lussault (2013, p. 609), les métropoles sont des « espaces urbains qui, tout en permettant la participation des acteurs aux processus d’échelle mondiale, restent des sociétés locales ». Cette double inscription dans le local et le global doit se comprendre dans un contexte où « […] les réseaux urbains tissent de plus en plus d’interdépendances entre les villes, des processus mondiaux ou continentaux touchent l’ensemble des villes. Celles-ci sont affectées avec des rythmes et des intensités variables selon la forme et leur intégration » (Rozenblat & Cicille, 2003, p. 12).

7Ces définitions contemporaines des métropoles sur des bases morphologiques, démographiques et fonctionnelles sont équivoques. Les politiques et les chercheurs ont dès lors décliné ce terme en « métropole nationale », « métropole régionale1 », « métropole de second et troisième rang », « métropole d’équilibre » pour qualifier plus précisément des polarités urbaines importantes au regard de leurs contextes, sans que ces termes ne fassent davantage consensus.

8La volonté de clarifier cette catégorie urbaine a parfois donné lieu à l’élaboration de typologies (figure 1) et à l’évocation de seuils démographiques. Antier (2005) rappelle ainsi qu’il est généralement concédé qu’une grande ville dispose d’une aire urbaine d’au moins 200 000 habitants, celle d’une métropole 1 million et celle d’une grande métropole 2 millions. Même si ces seuils et typologies répondent à une réalité urbaine – celle des effets d’agglomération dans les ensembles urbains –, l’observation empirique démontre rapidement les limites de telles catégorisations : l’agglomération de Luxembourg, qui ne compte que 180 000 habitants, dispose d’une dynamique métropolitaine forte, alors que de nombreuses villes de plus d’1 million d’habitants disposent d’une très faible proportion d’activité des secteurs économique supérieurs et d’une très faible intégration dans les réseaux internationaux. Il n’en demeure pas moins que les édiles locaux, régionaux et nationaux voire européens ont repris à leur compte ces seuils démographiques comme autant d’objectifs per se, donnant parfois à voir des stratégies quantitatives niant la réalité et la géographie des dynamiques urbaines. Au-delà des réalités urbaines, les métropoles sont également des construits sociaux et politiques comme le rappellent Philippe Destatte (Destatte, 2018) et Mathilde Collin (Collin, 2018) dans leurs contributions.

9Figure 1. Typologie des régions urbaines selon EUROSTAT (2014, 2015) et RWI (2010)

II.2 Qu’est-ce que la métropolisation ?

10Le terme de métropolisation a émergé dans les années quatre-vingt (Claval, 2003), lorsque le mouvement de croissance des grandes régions urbaines s’est accéléré après s’être interrompu durant des décennies 1960 et 1970 (d’abord en raison de la décentralisation industrielle et ensuite en raison des crises économiques). Depuis lors, il est utilisé indistinctement pour désigner un processus de concentration urbaine, une tendance à la redistribution des fonctions urbaines, mais aussi des stratégies collectives afin d’atteindre le statut de métropole. La métropolisation est devenue un leitmotiv, voire un cri de ralliement pour grande ville en recherche d’action collective. Il importe dès lors de rappeler les éléments essentiels de définition de la métropolisation (Ascher, 1993 ; Mérenne-Schoumaker, 1993 ; Leroy, 2000 ; Ghorra-Gobin, 2010) :

• La métropolisation est un processus dynamique qui s’inscrit dans les transformations économiques contemporaines. Elle est intimement liée à l’évolution des entreprises et à la mondialisation des échanges qui ont favorisé les très grandes villes fortement inscrites dans les réseaux internationaux, disposant de fonctions de commandement et de services stratégiques, ayant une capacité d’innovation élevée et des activités diversifiées minimisant les risques de déclin. La métropolisation serait l’expression de la sélectivité spatiale de l’économie mondialisée.

• La métropolisation est un processus de concentration des populations et des activités stratégiques dans les métropoles les plus importantes. Cet effet d’accumulation est supposé s’auto-entretenir grâce aux effets d’agglomération, favorisant toujours le haut de la hiérarchie au détriment de villes secondaires. Ces dynamiques intra-urbaines s’expriment notamment par la délocalisation de centres décisionnels vers les métropoles principales. La littérature fait régulièrement état d’un « effet de seuil » à partir duquel le phénomène de concentration serait inexorable du fait même du poids relatif des métropoles dans les systèmes urbains. Toutefois, la recherche empirique ne soutient pas nécessairement cette hypothèse bien qu’elle confirme la plus forte croissance démographiques des plus grandes métropoles.

• La métropolisation est un processus de redistribution spatiale des activités au sein des aires urbaines métropolitaines. En effet, parallèlement à la concentration des activités dans les métropoles, on assiste à la réorganisation des fonctions métropolitaines, au renforcement de polarités secondaires et à l’émergence d’un espace fonctionnel structuré par le processus de métropolisation.

11Il ne nous apparaît pas que la métropolisation, en tant que concept analytique, ait jamais eu vocation à définir des stratégies ou des politiques. Pour autant, la métropolisation est intimement liée à la gouvernance urbaine dès lors qu’elle peut exacerber les enjeux métropolitains par la rapidité et l’ampleur des changements qu’elle induit (Leresche & Joye, 1993). Ces tendances ont probablement contribué à une « métropolisation politique », à savoir l’attention accrue portée aux espaces métropolitains et à la construction d’un discours politique de la métropolisation.

12Par conséquent, métropole et métropolisation décrivent d’abord des canevas d’analyse de phénomènes urbains. Toutefois, l’analyse des discours (politiques) trahissent une politisation de ces deux concepts, emprunts d’enjeux contextualisés dans les espaces urbanisés des grandes villes.

III. Enjeux de gouvernance urbaine pour les métropoles

13Ces divergences sémantiques autour des métropoles et de la métropolisation ne doivent toutefois pas masquer les enjeux concrets de gouvernance dans les régions urbaines. Ceux-ci résultent tant de l’évolution des espaces urbains que des pratiques de gouvernance et des attentes sociétales.

III.1 Urbanisation et fragmentation du maillage institutionnel

14La banalisation de l’automobile au cours du 20^e siècle et la croissance de la mobilité individuelle ont engendré une forte périurbanisation. Le bâti s’est étendu à la faveur des constructions de lotissements et de zones d’activités économiques dans les espaces périphériques des villes, directement connectés aux infrastructures routières et autoroutières. En parallèle, les espaces ruraux à proximité des grandes villes ont été rurbanisés et intégrés à la dynamique métropolitaine. Ce changement spatial des villes au cours du 20^e siècle a été appréhendé par les géographes urbains à l’aide du concept de régions urbaines. Celles-ci contiennent l’espace urbanisé en continu (agglomération morphologique), l’espace d’urbanisation discontinue (périurbain) et la zone des migrants alternants, correspondant aux migrations quotidiennes des travailleurs entre leur lieu de domicile et leur lieu de travail dans l’agglomération morphologique (figure 2).

15Figure 2. Découpage de la région urbaine fonctionnelle de Liège en 1971, 1981 et 2001

16Cette évolution spatiale des villes s’est accompagnée d’une nouvelle organisation des fonctions urbaines. Premièrement, les zones urbaines périphériques situées hors des polarités urbaines traditionnelles ont connu une forte croissance économique grâce à la proximité d’infrastructures de transport (autoroutes, aéroports), à la disponibilité de terrains, à l’exurbanisation de nombreuses entreprises et au déplacement de vastes pans de l’activité commerciale. Deuxièmement, ces mêmes zones ont accueilli une population à la recherche de terrains pour construire leurs résidences sur le modèle du pavillon. Le déplacement de ces populations vers la périphérie s’est accompagné d’un transfert de richesse (fiscale), celles-ci disposant en moyenne d’un revenu supérieur.  

17L’extension spatiale des villes ne s’est pas arrêtée aux limites administratives locales (communes, districts, etc.) héritées de l’histoire longue des gouvernements locaux européens. Les régions urbaines sont donc fragmentées en de nombreuses autorités locales (figure 3) dont le maillage a connu des réformes d’ampleur limitée, bien que variables selon les pays.

18Figure 3. Fragmentation des régions urbaines intermédiaires en Europe par le calcul des populations et superficies moyennes des unités politico-administratives locales (UPAL) (Breuer & Halleux, 2016 ; Breuer, 2017)

19Dans ce contexte de forte fragmentation institutionnelle, l’enjeu est désormais de coordonner les autorités locales pour mener un projet commun à l’échelle des « bassins de vie » qui correspondent à l’espace de quotidienneté des populations urbaines. En effet, plusieurs problématiques majeures ne semblent pas pouvoir être solutionnées sans réflexion à cette échelle. La littérature s’accorde générale pour souligner quelques-uns de ces enjeux : la congestion automobile et la gestion des infrastructures de transport, le développement des transports en commun, la gestion des zones d’activité industrielle et commerciale, la ségrégation sociale et le développement de logements publics, la planification de l’offre commerciale, ...

20Si la fragmentation est source de concurrence entre les entités locales (pour attirer infrastructures, entreprises et habitants, sources de revenus), l’enjeu à l’échelle des régions urbaines est de développer une capacité collective d’action pour répondre aux nombreux défis auxquels ces villes doivent faire face pour améliorer la qualité de vie de leurs habitants.

III.2 Transformation de l’action de l’État et enjeux démocratiques

21L’érosion du modèle de l’État providence, les processus de déconcentration de l’État et la montée en puissance d’acteurs non institutionnels dans les dynamiques urbaines sont d’autres sources de transformations de la gouvernance des régions urbaines depuis le milieu du 20^e siècle. Sur le plan quantitatif, ces dynamiques ont accru le nombre d’acteurs impliqués dans la fabrique de l’urbain. Sur le plan qualitatif, les acteurs en présence se sont largement diversifiés : aux cotés des gouvernements locaux, régionaux et nationaux, se sont positionnés des acteurs parapublics (intercommunales, associations publiques…), des acteurs internationaux (Europe, OCDE…), des entreprises (par exemple pour la gestion des déchets, le transport en commun, la promotion immobilière…) et des citoyens désireux de s’impliquer dans les débats publics. L’État, quant à lui, ne s’est pas complètement désengagé de la gestion urbaine, mais son intervention y apparaît moins directe par la convergence d’une réduction de ses ressources (financières), par l’accroissement des règles budgétaires et par le renforcement des gouvernements locaux et intermédiaires (Pinson, 2009). Ses interventions y sont aussi probablement moins régulatrices des inégalités territoriales : l’État tend davantage à privilégier la constitution d’une « offre territoriale » locale permettant de s’intégrer dans la compétition interurbaine (ib.), non sans faire preuve de sélectivité spatiale.

22Dans ce contexte, le premier enjeu de gouvernance est de faire dialoguer de nombreux acteurs dont les objectifs sont divergents, qui fonctionnent selon des temporalités et des règles distinctes, et disposant chacun d’une partie des ressources territoriales. L’enjeu est également de garantir la lisibilité des processus décisionnels dans un environnement de plus en plus complexe où les responsabilités tendent à se diluer sous l’effet conjoint de la multiplication des co-décideurs et du manque de transparence des mécanismes de gouvernance. L’enjeu démocratique est enfin de faire correspondre spatialité urbaine et spatialité de la gouvernance pour que l’échelle des prises de décision correspondent à celle des réalités vécues.   

IV. Outils et stratégies pour faire métropole

23Afin de renforcer leur capacité collective d’action, les orateurs du colloque « La fabrique des métropoles » ont mis en évidence deux ensembles de stratégies de coordination de l’action collective : la première est relative aux évolutions institutionnelles afin de faire correspondre les gouvernements urbains aux nouvelles réalités urbaines ; la seconde est relative à la mise en œuvre de projets autour desquels vont s’articuler les différents acteurs intéressés.

IV.1 Les évolutions institutionnelles : intercommunalité, supracommunalité, réformes territoriales

24Les réformes des institutions locales dans les agglomérations sont aussi anciennes que la création même de ces institutions. Elles ont souvent été la conséquence des processus accélérés d’urbanisation, en particulier durant la révolution industrielle et durant la phase de périurbanisation entamée au cours du 20^e siècle. Dans un premier temps, il s’agissait généralement de l’intégration itérative des communes urbaines périphériques en croissance dans le périmètre de la ville-centre (Breuer, 2017). Les changements ont été plus radicaux à partir des années 1960, bien que les solutions apportées à la croissance urbaine soient divergentes d’un pays à l’autre au sein même de l’Union européenne.

25À des fins analytiques, l’Organisation de coopération et de développement économiques (2014) a établi une typologie de ces arrangements métropolitains de gouvernance à partir de laquelle il est possible de décrire leurs caractéristiques spatiales (Breuer, 2017) (figure 4). Chacun des modèles n’a pas pour vocation de décrire fidèlement le réel : chaque région urbaine partage, à des degrés divers, des similitudes avec ces modèles. L’ensemble forme un bricolage institutionnel, nécessairement hybride, intrinsèquement ancré dans son contexte urbain.

26Figure 4. Modèles spatiaux et institutionnels de gouvernance « métropolitaine » (adaptation d’OECD 2014 par Breuer 2017)

27Le premier modèle de gouvernance est celui d’une absence de coordination formelle ou informelle : les autorités locales qui se partagent le territoire de la région urbaine ne collaborent que de manière marginale et sont davantage en concurrence. Le second modèle envisage le cas de coopérations ponctuelles et informelles, voire de certaines formes de contractualisation. Dans ce second modèle, la place des projets est prépondérante, dès lors qu’ils permettent aux acteurs en présence de se structurer temporairement autour d’intérêts communs, sans que cette collaboration n’engage les parties sur le long terme. Dans ces deux premiers modèles, le manque de coordination risque de pénaliser la gestion des grands enjeux qui se posent à l’échelle des bassins de vie (mobilité, développement économique, aides au logement, implantations commerciales…). Pour autant, dans la théorie du choix public, cette compétition locale serait favorable à l’émergence d’innovations locales et à la différenciation des entités locales pour mieux répondre aux attentes des populations et des entreprises (Foster, 1993, Nelson & Foster, 1999).

28Les troisième et quatrième modèles impliquent une évolution institutionnelle et, en particulier, la création d’organes inter- ou supracommunaux. Ainsi, le troisième modèle évoque la création d’une institution intercommunale qui lie structurellement les autorités locales dans un ou plusieurs secteurs d’activité publique : les réseaux d’électricité et de gaz, le traitement des déchets, le développement économique ou encore la gestion de grandes infrastructures (aéro-)portuaires ou culturelles. Dans ce modèle, les autorités locales (communes, districts…) sont les détentrices de l’autorités. Elles peuvent se retirer de la coopération et, en théorie, contrôlent les processus de décision au sein des intercommunales. Le quatrième modèle est davantage intégrateur : tout en conservant les autorités locales, un niveau de gouvernement (autorités supracommunales) est constitué à l’échelle des régions urbaines. Ce « gouvernement métropolitain » dispose généralement de compétences propres et d’une légitimité démocratique à travers l’élections de représentants directs ou indirects. La distinction entre ce modèle et le précédent tient aussi au mode de financement : dans le cas des autorités intercommunales, le financement résulte le plus souvent de contributions des autorités locales et de redevances, alors que les autorités supracommunales jouissent régulièrement d’une capacité fiscale propre. En termes de compétences, les deux modèles peuvent bénéficier de la subsidiarité à partir d’autres niveaux de gouvernement pour recevoir des capacités d’action additionnelles, comme le décrit Sophie Hanson dans sa contribution (Hanson, 2018). Les coopérations structurelles au travers de ces deux modèles permettraient de réaliser des économies d’échelles et de disposer d’une meilleure coordination des acteurs locaux. En contrepartie, ce modèle serait plus onéreux en raison de la multiplication des niveaux de pouvoir.

29Enfin, le cinquième modèle correspond à une intégration complète du niveau métropolitain par la suppression ou la fusion de l’ensemble des entités locales au sein de la région urbaine. Cette très forte intégration politique, démocratique et fonctionnelle aurait pour avantage de réduire les coûts, mais en contrepartie d’une plus faible prise en considération des aspirations locales insuffisamment relayées.

30Chaque modèle a ses qualités et ses effets négatifs. Les équilibres entre efficience et démocratie peuvent fortement varier entre les contextes et ils ne sont pas nécessairement transposables d’une région urbaine à l’autre. Les contextes territoriaux (en particulier, les enjeux urbains locaux) et les systèmes de gouvernance s’inscrivent dans le temps long (path depedency) : le changement d’un modèle à l’autre se heurte toujours à des inerties, voire à des résistances aux changements. L’histoire européenne est jalonnée de quelques « réussites » et de nombreux « échecs » de réformes locales. Dans ces actes, Christophe Demazière donne à voir de telles réformes en Angleterre, en France et en Italie (Demazière, 2018) pour en dégager les caractéristiques essentielles. Pour sa part, Frédéric Bouhon (Bouhon, 2018) interroge l’importance de la construction des collectivités dans les processus de gouvernance.

IV.2 La coordination par les projets

31La coordination des acteurs urbains par les projets constitue sans aucun doute le second axe de mobilisation. Le projet urbain est une forme de mobilisation des acteurs, porteur de valeurs urbaines et expression de l’identité des territoires (Pinson, 2009). Il peut prendre différentes formes et se déployer à différentes échelles : projets de quartier, projet d’urbanisation, projet de ville ou projet de métropole.

32Parmi les projets urbains, on distinguera d’une part les projets de territoire qui constituent des documents stratégiques et, d’autre part, les projets urbains concrets. Les premiers, à l’instar du projet de territoire de Liège Métropole présenté dans ces actes par Bruno Bianchet (Bianchet, 2018), ont pour ambition d’orienter le développement urbain par la mise en cohérence d’une projection collective de la trajectoire urbaine souhaitée. Cette démarche constitue souvent le premier jalon d’une dynamique collective, bien que le produit final ait des statuts très diversifiés. Les projets territoriaux peuvent également se déployer à une plus petite échelle, comme l’illustre Guy Vloebergh (Vloebergh, 2018) à partir de la mise en place d’une collaboration transfrontalière entre la Belgique et les Pays-Bas autour du canal Albert. Le succès de ces plans se mesure souvent à la concrétisation de projets urbains davantage spécifiques, tels des projets de services ou d’infrastructures. Dans sa contribution relative au projet du Grand Paris, Aurélien Delpirou met en exergue la place centrale – sinon exclusive – que peut prendre un projet d’infrastructure au sein d’un projet de territoire (Delpirou, 2018).

33Les projets urbains ne sont pas nécessairement l’expression top down des institutions urbaines, régionales et nationales. En effet, ils peuvent également être initiés par les acteurs locaux, comme cela a été illustré lors du colloque par une présentation sur le projet de parc du Ry Ponet à Liège2.

34L’expérience accumulée dans la mise en œuvre de projets urbains permet d’en souligner quelques facteurs de réussite : une adéquation entre la finalité des projets et les besoins réels des communautés concernées, un niveau suffisant de ressources permettant d’atteindre des points de non-retour, l’implication des acteurs et un leadership fort qui maintient la dynamique, une bonne temporalité dans la mise en œuvre des projets, un niveau de confiance élevé entre les acteurs, une mobilisation cohérente des parties prenantes, un « retour sur investissement » qui compense les coûts du projet et une répartition équitable des bénéfices.

V. Une contribution au débat sur la gouvernance en Europe et à Liège

35Ce colloque s’est voulu être une contribution aux réflexions sur la gouvernance urbaine, en Europe en général et à Liège en particulier. L’expérience réunie des chercheurs et des acteurs urbains a permis d’ouvrir de nouvelles réflexions sur la gouvernance locale.

36Pour les chercheurs, les questions demeurent cependant nombreuses sur les dynamiques de consolidation des arrangements de gouvernance, sur la divergence des modèles de gouvernance et sur l’impact de ceux-ci sur les territoires.

37Pour les acteurs locaux, ces actes permettent d’enrichir un débat vieux de plus de 50 ans partiellement relaté dans les contributions de Jean-Claude Lahaut (2018) et Jean Englebert (2018). Toutefois, les différentes contributions n’imposent pas de solution univoque à une problématique complexe, mais ils contribuent à l’élaboration de solutions complémentaires et territorialisées sur la base d’expériences locales et étrangères. Ces expériences ont permis de souligner l’importance des réformes institutionnelles locales pour mettre les autorités en capacité d’agir de manière coordonnée sur le territoire, et l’importance des projets urbains pour structurer l’action collective dans les métropoles. La table ronde réunissant des femmes et les hommes politiques en clôture du colloque a toutefois mis en exergue la tension qui existe entre ces deux approches : s’il existe une convergence politique forte sur la nécessité de faire métropole et de transformer la gouvernance métropolitaine pour l’adapter aux réalités urbaines liégeoise contemporaines, des divergences subsistent quant au modèle institutionnel métropolitain à adopter et au rôle que doivent avoir les projets métropolitains.

38La réconciliation de la géographie urbaine et de la géographie de la gouvernance est sans doute un élément central pour être davantage efficient et ne pas risquer l’asphyxie du système complexe des acteurs urbains. Mais « faire métropole », c’est d’abord et avant tout œuvrer concrètement et en cohérence pour mobiliser tous les acteurs, construire de manière itérative une capacité collective d’action à l’échelle pertinente, innover et prendre des risques, mettre en place les outils utiles et nécessaire au projet commun de développement et, enfin, placer les acteurs urbains au centre de la stratégie commune avec pour ambition l’amélioration durable de leur bien-être et de leur qualité de vie.

Bibliographie

Voetnoten

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Over : Christophe Breuer

Over : Jean-Marie Halleux