Introduction. De l’actualité d’étudier le processus législatif aux temps modernes

1Il a plus de vingt ans paraissait dans la collection des Cahiers du CRHiDI un numéro thématique consacré à la justice, au droit de grâce et à la législation dans les anciens Pays-Bas au moyen âge et à l’époque moderne (1200-1600)1. Au moment d’aborder la question de la législation princière, les auteurs soulignaient les réticences de certains chercheurs à employer le terme même de « législation » pour des périodes antérieures au XV^e voire au XVI^e siècle. À défaut, et pour ne pas nier la réalité qui était celle d’une production de règles juridiques pour des groupes sociaux, d’aucuns recourent au terme « réglementation » ou encore à l’expression « pouvoir normatif »2. Toutefois J.-M. Cauchies et H. de Schepper relevaient deux éléments auxquels les chercheurs étudiant l’histoire du fait législatif doivent être attentifs. Primo, toute prescription n’est pas loi et, secundo, la législation est un arbre aux multiples racines. Dans les anciens Pays-Bas, la législation puise, en effet, ses origines tant dans les records de coutumes que dans les « keures » (dispositions s’appuyant sur l’accord « plus ou moins explicite de l’ensemble des membres de la collectivité concernée ») ou encore dans les privilèges3. En l’occurrence, il faudra attendre le dernier tiers du XV^e siècle pour observer certains changements significatifs sous l’impulsion des ducs de Bourgogne. Ceux-ci ont favorisé la promulgation d’ordonnances à l’échelle de toutes leurs principautés sous régime d’union personnelle, et ce prioritairement dans les matières monétaires et économiques4.

2Dans le cadre de ce numéro des C@hiers du CRHiDI consacré au processus législatif durant le XVI^e siècle, le lecteur pourra trouver des cas d’étude qui ne se limitent pas aux anciens Pays-Bas. Ces territoires sont toutefois étudiés dans la contribution commune Dave De ruysscher et Jeroen Puttevils centrée sur l’assurance maritime à Anvers au milieu du XVI^e siècle ainsi que dans celle de Nicolas Simon abordant la législation concernant la soie au début du XVII^e siècle. Toutefois d’autres entités politiques font l’objet d’attention. Le cas du parlement de Bordeaux est ainsi analysé par Élise Frêlon-Alloneau et donne une voie d’accès au processus législatif dans le royaume de France via une institution dont la composante parisienne éclipse généralement toutes les autres perspectives. Enfin, la contribution de Sylvain André oriente la lumière vers les arcanes du système polysynodal espagnol à la fin du règne de Philippe II. Dans la mesure où ces contributions se focalisent presque toutes sur le XVI^e siècle, elles devraient permettre aux lecteurs d’apprécier davantage la comparaison entre les expériences envisagées. Enfin, une interview du professeur Jean-Marie Cauchies expose la pensée d’un spécialiste de la question législative pour la période précédant celle sur laquelle se focalise la quasi-entièreté des articles du présent numéro, à savoir le XV^e siècle bourguignon.

3Définir ce que recouvre le concept de législation pour des périodes reculées n’est jamais une mince affaire. Confronté à un monde où, en outre, la séparation des pouvoirs est un concept inexistant, le chercheur se doit de tracer lui-même les sillons du sentier qu’il entend parcourir. L’historien n’est pas non plus aidé, dans sa tentative de définition, par le vocabulaire de l’époque5. Si le terme « leges » existe dès le haut moyen âge, celui-ci renvoie prioritairement aux droits nationaux (leges barbarorum). Au milieu du moyen âge (ca. XI^e siècle), legem facere ne signifie rien d’autre que rendre une sentence ou octroyer un privilège. Le terme « loy » est aussi couramment employé pour désigner le corps des échevins d’une localité, par exemple6. Trop de prudence terminologique ne nous permettrait toutefois pas d’approfondir notre réflexion. Il faut peut-être songer à délaisser les quelques pudeurs terminologiques pour préférer une approche davantage pragmatique. Parler de législation devient envisageable dès lors que sont scrutés des matières ou des textes touchant la généralité des habitants d’un territoire ou des généralités dans le sens de « groupes organiques et significatifs de ce territoire »7. S’il faut sans doute reconnaître qu’il y a bien des matières législatives, il faut également convenir qu’il est une législation au sens large et « dont les facettes qui en sont mieux connues peuvent aider à la découverte de celles qui le restent moins »8. La loi peut ainsi être entendue comme toute prescription appelée à durer dans le temps et émanant d’une autorité habilitée à le faire. Cette prescription doit être de portée générale, à savoir qu’elle ne doit pas épuiser ses effets dans une seule application9.

4Spécifions toutefois ce que nous entendons ici par processus législatif. Premièrement, il convient d’entendre sous ce vocable, les différentes étapes qui mènent à la promulgation d’une ordonnance. En effet, le contenu définitif du prescrit légal n’est pas l’œuvre du seul souverain qui s’apparenterait ainsi à un démiurge. Entre le projet initial et la version effectivement promulguée, nombreuses peuvent être les modifications opérées10. Qu’il s’agisse des requêtes de sujets soumises de manière individuelle ou collective ou encore de rapports d’officiers souhaitant attirer l’attention du gouvernement sur un problème précis, la décision de nature législative est loin d’être un long fleuve tranquille11. Pour autant, il serait vain de croire que la « genèse et la vie d’une loi »12 se limitent aux étapes menant à la promulgation. Une fois celle-ci effectuée, la mise en application de la loi mérite également l’attention des chercheurs. Les institutions locales ou provinciales mobilisent-elles le gouvernement central concernant certains points problématiques ? Doit-on procéder à la publication d’une interprétation du contenu de l’acte ? Comment peut-on analyser la réception de la législation13 ? Dans les Pays-Bas espagnols, il est ainsi possible de suivre ces situations « post-promulgation » grâce aux archives du Conseil privé tant cette institution subit l’assaut de courriers et de rapports d’officiers de terrain. L’étude de la législation aux temps modernes se rapporte non seulement à la loi « en tant que moyen de prescrire mais aussi de communiquer, entre gouvernants et gouvernés »14.

5À l’instar de Cédric Michon, on peut sans doute relever trois voies d’entrée majeures pour l’étude du processus décisionnel, que notre regarde porte sur le processus législatif ou administratif par exemple15. La première et la plus évidente des solutions est celle de cas institutionnels particuliers, c’est-à-dire étudier le fonctionnement d’un conseil ou d’une cour. Une autre approche pourrait envisager l’étude des supports intellectuels de la décision (requête, rapports d’officiers, anciennes ordonnances, etc.). Ces supports doivent naturellement être envisagés au niveau de leur contenu, mais rester attentif à leur forme peut généralement se révéler tout aussi décisif16. Enfin, les (non-)membres des institutions (conseillers, marchands, ambassadeurs, officiers provinciaux, etc.) qui peuvent intervenir dans la décision ne doivent pas être négligés17.

6Quelques précisions s’imposent également quant à l’utilisation du terme « communiquer » dans l’intitulé de ce numéro18. Le terme « communication » renvoie prioritairement à la notion de mettre en commun, de partager quelque chose. Cette première explicitation reste trop vague que pour fonder une réflexion poussée. Le schéma classique caractérisé par l’envoi d’un message par un destinateur/émetteur vers un destinataire/récepteur ne prend sans doute pas en considération les multiples modalités possibles de la dispersion des informations à l’époque moderne. Au travers des exemples repris dans les contributions de ce numéro, on constatera que de nombreux échanges sont parfois nécessaires avant d’arriver à la mouture finale d’un acte. Ces échanges étaient donc multiples et mobilisaient les différents niveaux juridictionnels : gouvernement central, conseils provinciaux, Magistrats urbains, marchands, artisans, etc. Il ne faudrait pas non plus oublier que communication rime, en l’espèce, avec diffusion de l’information19. À cet égard, le rôle toujours plus croissant de l’imprimé à partir du XVI^e siècle n’est pas à négliger dans le cadre du processus législatif20.

7Des tractations, négociations et jeux d’influence peuvent donc avoir lieu à tous les niveaux juridictionnels et à chaque instant du processus décisionnel. S’il y a bien un intérêt à saisir les échanges propres aux membres des institutions centrales et/ou provinciales, l’axe de recherche privilégiant ce que par commodité on peut qualifier du lobbying devrait davantage être investi. Il faut bien être conscient qu’il ne convient pas de comprendre le terme lobbying selon l’acception actuelle de ce terme21. Il est toutefois nécessaire de prendre en considération que les monarques – singulièrement ceux d’Espagne et de France – sont, au XVI^e siècle, de plus en plus assaillis sinon assiégés par les demandes de privilèges, par l’envoi de requêtes, bref par des demandes intéressées. Dans les Pays-Bas espagnols, des agents de cour chargés de servir d’intermédiaires sont officiellement reconnus par les archiducs Albert et Isabelle afin de canaliser quelque peu le flux des demandes22. Au cours de la première moitié du XVIII^e, on compte jusque seize agents de ce type23. La présence de tels intermédiaires officiels n’exonère absolument pas les relations personnelles ou privilégiées qu’un requérant peut utiliser pour que sa demande soit effectivement prise en considération. Se posent dès lors certaines questions de communication entre tous ces individus : quel était le « chemin » parcouru par la requête ? Quelles personnes faisaient l’objet d’un lobbying pour que la requête soit étudiée par un conseil24 ? Avec quelle facilité une ville, un métier, un particulier pouvaient-ils avoir accès à la rédaction d’une requête ? Si ces questions se posent assurément pour l’élaboration de la législation, les requêtes envoyées afin de disposer d’un office, par exemple, relèvent du même phénomène. La confrontation des différentes réalités paraît dès lors s’imposer au regard de l’élémentaire complémentarité des phénomènes25.

8La recherche et l’analyse des diverses impulsions d’acteurs multiples au cours du processus décisionnel tend souvent à montrer que les stimulations n’avaient pas systématiquement comme origine le sommet de l’autorité politique. Le cas, certes particulier, des Pays-Bas espagnols est là pour nous le montrer puisque l’initiative législative ne venait pas automatiquement de Madrid. Deux raisons peuvent sans doute être avancées. D’un point de vue juridique, les principautés étaient promptes à rappeler leurs prérogatives ancestrales qu’il convenait de ménager. Ensuite, la distance entre Bruxelles et Madrid était une réalité qui s’imposait d’elle-même aux individus26. Pour autant le gouvernement central en place à Bruxelles a pu profiter, en certaines circonstances, d’initiatives provinciales ou locales afin de promulguer un édit à l’échelle de toutes les principautés. D’autres institutions centrales que le Conseil privé – on pense au Conseil des finances ou aux Chambres des comptes – pouvaient encore rédiger des projets de leur propre cru27. En tout état de cause, la participation des sujets au processus décisionnel était souhaitée/encouragée dans les Pays-Bas de sorte qu’une sorte de capillarité peut s’observer : certains comportements centralisateurs pouvaient « filtrer » en même temps que des considérations issues des sujets étaient retenues par le gouvernement central28.

9Ces dernières remarques illustrent une réalité que l’on a parfois tendance à négliger ou à rapidement oublier, à savoir que les institutions sont composées d’hommes faits de chair et de sang29. Puisqu’ils sont bien réels, il est inutile de le concevoir tels des agents rationnels infaillibles. Ceci tendrait à les rendre lisses alors que la réalité est davantage altérée, déformée, cabossée. Chercher à dénouer l’écheveau des liens et de la communication à l’intérieur d’une institution ou entre les membres de celle-ci avec l’extérieur (sujets individuels, collectivités, autres institutions, etc.) rappelle sans cesse au chercheur que « la genèse de l’État moderne est d’abord une sociogenèse »30. In fine, on peut s’interroger sur l’impact à long terme pour les appareils institutionnels de recevoir un nombre important de requêtes et autres demandes particulières. Cela n’a-t-il pas pu stimuler ou être un facteur de promotion d’une centralisation plus accrue dans la manière de prendre la décision et/ou dans la définition des champs d’intervention du gouvernement central31 ?

Voetnoten

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Over : Nicolas Simon