Louise Chappell & Jennifer Curtin

L’incidence de la structure fédérale. Évaluation des politiques relatives à la violence conjugale et familiale en Australie et en Nouvelle-Zélande

Abstract

La structure fédérale d’un État apporte-t-elle une différence aux décisions politiques dans le domaine de la violence conjugale et familiale (VCF) ? Le présent article analyse cette question en comparant l'Australie et la Nouvelle-Zélande dont l'architecture étatique, mis à part le fédéralisme, est très semblable. Il avance l'idée que la structure fédérale de l'Australie, telle un laboratoire d'essai, a favorisé l'expérimentation permettant l'innovation dans la prise de décisions politiques et l'articulation continue d'interventions progressistes relative à la VCF. En revanche, en Nouvelle-Zélande, des initiatives ont été prises au niveau infranational mais les interventions politiques progressistes sont moins évidentes car la centralisation accentue la nécessité d'un gouvernement de gauche pour progresser de façon substantielle face à cette problématique.

Table des matières

1Le présent article1 aborde comment et dans quelle mesurele fédéralisme a une incidence,et en quoi il est important ?2 Il en examine l'impact sur les interventions politiques et juridiques face au problème de la violence conjugale et familiale (VCF) – domaine essentiel pour l'égalité hommes/femmes – au travers d'une étude comparative de l'Australie, fédération centralisée, et de la Nouvelle-Zélande, état centralisé unitaire. L’article part de l'idée que les politiques publiques ne sont pas inscrites dans l'architecture étatique. Si une structure fédérale peut offrir certains avantages à ceux qui œuvrent aux réformes de toutes sortes, elle peut également dresser des obstacles supplémentaires, notamment à la réalisation d'une politique coordonnée et intégrée. En revanche, l'alternative unitaire présente moins de points de veto et de difficultés de coordination mais elle offre également moins d’entrées pour expérimenter. Nous avançons l'idée qu'en Australie, l'élaboration des politiques «progressistes» relatives à la VCF a été influencée par la possibilité d'innover (et d’en tirer des enseignements) d'un côté et par les difficultés de coordination de l'autre, tandis qu'en Nouvelle-Zélande, il a été possible de faire preuve d'une plus grande capacité de coordination mais l'innovation a été moins «progressiste» et dépendait davantage de la présence d'un parti de gauche au pouvoir.

2Ainsi le présent article s'aligne sur les récentes études qui s'interdisent de faire des hypothèses normatives sur le fédéralisme et s'intéressent à son fonctionnement dans des contextes spécifiques. Les études comparatives sur le fédéralisme ainsi que des analyses féministes postulent l'idée qu'il est difficile de généraliser en raison de variations substantielles entre les systèmes fédéraux au niveau de leurs institutions3. Les chercheurs doivent plutôt entreprendre des comparaisons contextuelles pour arriver à proposer une théorie sur l’impact de différents types d'architectures étatiques.

3L’article établit une comparaison de ce genre dans un domaine oublié des études sur le fédéralisme : la VCF. Si certaines études ont déjà envisagé l'effet du fédéralisme dans ce domaine pour des pays spécifiques il n'existe pas d'étude comparative systématique qui isole les effets d’une structure étatique fédérale sur l'innovation politique relative à la VCF. Une comparaison entre l'Australie et la Nouvelle-Zélande nous permet d'étudier ces effets, car ces deux cas se ressemblent sauf en ce qui concerne leur structure étatique. L'article porte d'abord sur la signification et le sens des politiques de VCF et décrit en quoi consiste l'innovation politique – notre variable dépendante – dans ce domaine. Il examine ensuite en quoi le fédéralisme importe dans les choix politiques et étudie la logique des cas de figure que nous avons choisis. Il s'ensuit une évaluation comparative des initiatives législatives et politiques, puis une analyse qui révèle que la structure fédérale ainsi que les gouvernements de gauche jouent un rôle significatif dans la conduite de réformes politiques en matière de VCF.

1. Définir la violence conjugale et familiale

4La VCF intéresse particulièrement ceux qui étudient l'architecture étatique parce qu'elle représente un problème politique inextricable. Elle nécessite une réponse intégrée ; c'est-à-dire qu'elle réclame une action transversale touchant une pluralité de domaines d'intervention – santé, logement, police, droit pénal et familial, emploi. Dans les pays fédéraux, la dimension inextricable du problème est exacerbée par la nécessité d'établir une coordinationverticale entre les niveaux politiques4. Dans de nombreux systèmes fédéraux, les différents niveaux politiques sont dotés de responsabilités exclusives, tout en en partageant d'autres, ce qui nécessite d'œuvrer simultanément à l'intégration horizontale età la coordination verticale.

5Les politiques en matière de VCF sont également inextricables en ce sens qu'il existe un différend sur ce qui constitue les faits et comment les interpréter5. Si la violence conjugale est généralement comprise comme celle qui est exercée par un homme à l'encontre de sa conjointe ou ex-conjointe, un continuum d'autres possibilités a été identifié6. À une extrémité, on trouve l'optique égalité/pouvoir selon laquelle la VCF provient des rapports de force entre hommes et femmes. Au milieu, on trouve l'optique neutre, qui définit les victimes et les auteurs des violences en termes neutres et où on comprend la violence comme étant le résultat de l'ignorance sociétale et des échecs politiques. À l'autre bout, se situe un point de vue individualisé du problème, selon lequel les auteurs de violences (présentés en termes asexués) sont violents envers des victimes non identifiées sans prendre en compte les facteurs systémiques7. Ces différents diagnostics entrainent différents types de réformes8. Les actions politiques contre la VCF vont d'efforts pour faire évoluer les normes, stéréotypes et relations de pouvoir liés au genre jusqu'à des mesures de droit et d'application des lois pour punir et décourager les individus violents.9

6Ce qui complique davantage la définition est le besoin d'ajouter le mot “familiale” à la violence conjugale. Notre emploi de ce terme ne correspond pas au point de vue selon lequel la solution à la violence dans le domaine de la vie privée consiste à renforcer les liens familiaux et à favoriser l'harmonie dans la famille, au sens traditionnel10. Nous l'utilisons plutôt dans le sens dont se servent de nombreux Maori et indigènes australiens qui le préfèrent à l'expression violence conjugale parce qu'il recouvre l'idée que la violence est «perpétrée par des agresseurs qui peuvent être multiples, rattachés par des liens familiaux compris au sens large et situés dans la même collectivité»11. Cette optique tient compte de la diversité culturelle et reconnait qu'il y a plusieurs solutions politiques à la VCF12.

7Dans le présent article, nous nous servons des termes violence familiale et conjugale sans distinction de genre, plutôt que de celui de violence envers les femmes, afin de recouvrir l'ensemble des points de vue présentés plus haut. Ce faisant, nous reconnaissons les constats qui montrent que les femmes sont globalement les principales victimes tandis que la majorité des agresseurs sont des hommes13.

8Le présent article étudie le développement d'initiatives législatives et politiques en matière de VCF pour chaque pays. On a particulièrement cherché à savoir si une optique liée au genre et au pouvoir avait servi à diagnostiquer et à traiter le problème, ce qui selon nous est un indicateur d'innovation «progressiste» dans les choix politiques. Pour l'élaboration d'un moyen de mesurer le caractère progressiste des actions, nous nous sommes appuyées sur les travaux de Weldon (2002), en association avec la Déclaration de l’ONU sur l'élimination de la violence à l'égard des femmes et sur le rapport de l'ONU intitulé Le progrès des femmes à travers le monde14.

2. Le fédéralisme : comment et pourquoi il a une incidence

9Le fédéralisme, qui comporte une répartition des pouvoirs entre deux niveaux de gouvernement protégée par la constitution, peut induire une différence en matière d'action politique, favorisant entre autres l'innovation politique. Selon Kerber et Eckardt, une structure fédérale vient étayer l'innovation parce qu'elle permet «l'expérimentation décentralisée, les échanges sur les acquis et l’esprit de compétition»15. Au niveau méso, les pouvoirs publics fonctionnent comme des laboratoires d'expérimentation en matière de réponses politiques qui peuvent s'étendre à d'autres instances étatiques. Si elles sont dotées de capacités et de compétences politiques suffisantes, ces unités fédérées peuvent explorer des options politiques audacieuses et risquer l'échec à une échelle moindre que si ces essais avaient été tentés par des pouvoirs publics centralisés. Si c'est le cas, on peut s'attendre à trouver plus d'innovations politiques en Australie qu’en Nouvelle-Zélande, en raison de la capacité des unités fédérales et fédérés à élaborer des politiques relatives à la VCF (H₁).

10Deuxièmement, une pluralité d'espaces permet les échanges d'idées entre entités étatiques16. Dans les systèmes fédéraux, les idées et méthodes peuvent être communiquées entre les différents gouvernements par transfert horizontal – entre unités fédérées ayant des pouvoirs semblables – ainsi que par transfert vertical lorsque le gouvernement fédéral adopte des innovations venant de la base17. Pour faciliter ces apprentissages, il est important de disposer des institutions intergouvernementales efficaces. Les organes intergouvernementaux comme les institutions chargées de la coordination fiscale et politique, les rencontres formelles et informelles entre responsables politiques et fonctionnaires chargés de rédiger les textes à chaque niveau gouvernemental peuvent favoriser l'apprentissage. Pour ceux qui cherchent à faire progresser les politiques liées aux questions de genre comme la VCF, il est essentiel que ces organes intergouvernementaux comprennent des femmes porte-paroles ainsi que des intervenants du secteur public capables d’analyser les politiques d’égalité18.

11Les institutions intergouvernementales sont aussi essentielles pour alléger les frustrations souvent constatées vis-à-vis de la structure fédérale – coordination et intégration des politiques19. Les difficultés liées à la coordination verticale ou transversale des actions des pouvoirs publics sont égales aux difficultés d'intégrer ces interventions politiques, notamment dans des domaines qui nécessitent une action par plusieurs portefeuilles.

12Troisièmement, l'innovation politique est impulsée par la compétition inhérente aux systèmes fédéraux, les unités fédérés cherchant à «devancer» leurs homologues pour se rendre plus attractives20.Comme Baumgartner et Jones l'avaient noté pour les États-Unis, «les multiples champs d'actions des états et des pouvoirs publics fédéraux s'unifient parfois en un système de boucles positives, où chacun encourage les autres à mettre en œuvre des réformes plus poussées que celles qui auraient autrement été réalisées»21.

13Les états unitaires, en raison de leur architecture centralisée, n'offrent pas les mêmes possibilités d'expérimentation, d'apprentissage et d'esprit de compétition. Ceci ne veut pas dire que l'innovation politique en sera absente: les influences transnationales et internationales, les accords de coalition, la présence de partis progressistes au pouvoir ou la participation d'acteurs externes aux réseaux politiques peuvent tous favoriser l'expérimentation. Dans le cas des politiques concernant les femmes, les organes des Nations-Unies qui s'intéressent aux droits fondamentaux et notamment à ceux des femmes, jouent un rôle important. Cependant l'absence de dispositifs institutionnels dans les états unitaires rend ces perspectives beaucoup plus sujettes à conditions. Les systèmes centralisés unitaires, dotés d'un dispositif unifié de gestion des politiques, peuvent donner lieu à des évolutions plus radicales, qui, selon le gouvernement en place et le dispositif institutionnel, seront régressives ou progressistes.

14Ainsi on peut s'attendre à la présence de dispositifs intergouvernementaux informels et formels en Australie pour réduire les problèmes de coordination. L'absence d'un dispositif institutionnalisé d'apprentissage politique en Nouvelle-Zélande a pour résultat que l'innovation dépend de facteurs politiques, tels que le parti au pouvoir (H₂).

15L'impact du parti au pouvoir n'est pas évoqué par Kerber et Eckhardt, mais selon Schmidt, il est difficile d'écarter les constats faits dans divers pays qui indiquent que ce facteur joue un rôle dans le choix des instruments et les résultats des interventions politiques. Néanmoins, le degré d'influence des partis sur les politiques nationales est nécessairement lié à des caractéristiques institutionnelles, dont le fédéralisme, et par conséquent, la séparation des effets du parti au pouvoir et de l'architecture étatiqueest et reste une tâche importante pour les travaux de recherche comparative sur les politiques gouvernementales22.

16Sans nous attaquer au défi méthodologique de séparer ces effets, nous reconnaissons que dans les fédérations, les acteurs politiques pourraient jouer sur deux tableaux, recherchant des pouvoirs publics compréhensifs d'un côté lorsqu'ils sont bloqués par un gouvernement récalcitrant de l'autre. Pour les acteurs féministes, la présence ou l'absence de partis de gauche au pouvoir, qui tendent à être plus compréhensifs vis-à-vis des questions qui les intéressent, fait une différence sur leur capacité à travailler entre gouvernements23. La nature relativement intégrée du système des partis en Australie sur l'ensemble des entités étatiques – où les grands partis sont «unis par leur appartenance, leurs structures de gouvernance communes et le partage d'une position idéologique commune»24 –peut être perçue comme incitant à jouer sur plusieurs tableaux. Même si la gouvernance multi-niveaux peut poser un problème de ressources dans les actions militantes en faveur des femmes, les choses pourraient être pires si le pouvoir politique était concentré entre les mains d'un seul gouvernement conservateur, manquant d'incitation structurelle à reproduire des expériences qui ont réussi ailleurs25.

17Nous avançons donc que la structure fédérale est une condition nécessaire mais non suffisante pour amener des réformes politiques progressives en matière de VCF, car les gouvernements de gauche à l'intérieur d'un système de parti intégré joueront probablement aussi un rôle significatif dans leur élaboration (H₃). Dans ce but, nous allons étudier la question de savoir si l'interaction entre ces deux variables représente un exemple de causation composée, en ceci que les gouvernements de gauche et la structure fédérale influencent chacun les interventions progressistes, en partie du fait de l'apprentissage et de la compétition intrinsèques.

3. Architecture étatique en Australie et en Nouvelle-Zélande

18L'Australie et la Nouvelle-Zélande sont considérées comme un binôme parfait pour la recherche comparative, parce qu'elles se ressemblent sur de nombreux plans26. Voisines sur le plan géographique, ce sont des sociétés coloniales avec des populations multiculturelles et indigènes. En ce qui concerne le statut de la femme, ces deux pays ont fait partie des premiers à adopter le droit de vote pour les femmes, ont signé toutes les grandes conventions sur les droits des femmes et incluent des femmes à tous les niveaux du leadership politique. Ces deux nations ont des mouvements féministes expérimentés, actifs et autonomes, et une longue histoire de d'interactions entre ces groupes et l'appareil étatique27.

19Un autre point commun entre ces deux nations est leur système parlementaire dit de Westminster, mais il existe d'autres différences institutionnelles. Depuis 1996, la Nouvelle-Zélande a un système électoral proportionnel mixte qui a conduit à l'augmentation du nombre de partis politiques au Parlement. Néanmoins, les deux grands partis de la Nouvelle-Zélande – le Parti travailliste et le Parti national – continuent de former les gouvernements et dominent la scène politique. En Australie, les partis mineurs et les indépendants sont présents au Parlement, principalement à la Chambre haute, en raison du système électoral proportionnel. En Australie, le gouvernement alterne entre les deux grands partis – le Parti travailliste australien, nominalement au centre-gauche et le Parti libéral australien, au centre-droite (dénommé ici Coalition parce qu'il gouverne habituellement avec le Parti national, à base régionale). Aucune de ces différences institutionnelles ne présente de poids significatif. Le bicamérisme en Australie et le système proportionnel mixte en Nouvelle-Zélande se traduisent par des effets similaires ; ils ajoutent des points de veto et augmentent les possibilités d'avancer d'autres points de vue dans le processus politique et législatif.

20Un aspect particulier de la Nouvelle-Zélande est que son droit reconnait explicitement les Maori. La loi de 1975 dite du traité de Waitangi, signé en 1840, influence différentes initiatives politiques et juridiques. En 2005, dans plus de 20 textes réglementaires, les décideurs politiques ont dû prendre en compte ce traité et de nombreuses tribus ont une place reconnue en droit.

21En dehors de ceci, c'est le fédéralisme qui se dessine comme principale différence institutionnelle entre l'Australie et la Nouvelle-Zélande. La structure fédérale australienne comprend un Sénat fédéral et une constitution écrite. Contrairement à ses fondateurs et à Lijphart, l'Australie est maintenant une fédération relativement centralisée, en raison des décisions de la Haute cour et du contrôle du Commonwealth sur le pouvoir de lever l’impôt sur le revenu28. En même temps, les états et territoires d'Australie jouissent de pouvoirs législatifs et politiques dans certains domaines, soit unilatéralement soit en parallèle avec le Commonwealth. En ce qui concerne la VCF, les pouvoirs des états et territoires en droit pénal et la charge de mettre à disposition des services font qu'ils restent des acteurs autonomes29.

22En revanche, la définition de la Nouvelle-Zélande proposée par Lijphart, qui la décrit comme système unitaire fortement centralisé, est juste. Les conseils municipaux en Nouvelle-Zélande ont diverses fonctions importantes mais ils ont toujours été une émanation du pouvoir central. Leurs pouvoirs et leur indépendance financière ne sont pas garantis par la constitution et leur rôle dans l'élaboration des politiques est limité par la doctrine d'ultra vires. Des amendements législatifs en 1989 et 2002 ont élargi leurs responsabilités dans le domaine social, économique, environnemental et culturel mais n'ont pas donné lieu à un transfert de pouvoir gouvernemental.

4. VCF : expériences pratiques en Australie et en Nouvelle-Zélande

23En Australie et Nouvelle-Zélande, des textes législatifs et des orientations politiques ont été mis en place pour lutter contre la VCF. Dans la présente section, nous cernerons l'aspect progressiste de ce travail30.

4.1 Législation

24En Australie, sur le plan constitutionnel, le droit pénal est entre les mains des états et territoires, ce qui leur laisse la responsabilité de voter des lois pour criminaliser la VCF. Depuis les années 1980, ils se sont inspirés les uns des autres pour définir le crime de violence familiale et ont tous criminalisé la VCF. Ceci se voit clairement dans l'échelonnement des réformes judiciaires dans les différents états31. Dans tous les cas, la législation a été amendée au moins une fois pour élargir la définition de la VCF et y inclure davantage de crimes, notamment les formes financières et émotionnelles des traitements abusifs, tandis que la majorité des états reconnaissait un large éventail de situations dans lesquelles la violence peut survenir, y compris entre conjoints du même sexe, entre malades et soignants et dans des relations sans cohabitation32. Dans la plupart des juridictions, la législation s'exprime de façon neutre, relatant la façon dont les personnes font l'expérience de la violence, ce qui ne reconnaît pas le fait que les femmes constituent la majorité des victimes et que les hommes sont majoritairement les auteurs de ces crimes33.

25Pendant la même période, tous les états et territoires ont adopté un système d'ordonnances de protection relevant du droit civil en cas de violence familiale. Elles permettent aux tribunaux d'empêcher les auteurs (potentiels) des violences d'entrer en contact avec les victimes (potentielles). En dépit de certaines différences d'un système à l'autre, une étude récente sur leur application a constaté que ces dispositions ont grosso modo le même effet d'une juridiction à l'autre. En ce qui concerne la définition de violence familiale, les types d'ordonnances et la rapidité avec laquelle elles peuvent être établies, ainsi que les sanctions en cas de non-respect, les dispositions civiles dans l'ensemble des états sont «claires, complètes et rigoureuses»34.

26On note certains signes d'intégration des politiques ainsi que d'innovation et d’échanges entre les unités fédérées concernant ces travaux législatifs sur la VCF. En 1986, le Territoire de la capitale australienne a recherché une intégration plus poussée en regroupant tous les aspects de la VCF en une loi. En 2004, la Tasmanie, s'appuyant sur cette expérience, ainsi que sur le modèle d'Hamilton en Nouvelle-Zélande (voir plus bas) a mis en place une législation qui comprend des mesures innovantes pour faire passer la responsabilité des poursuites en justice sur la police et non plus sur les victimes, pour encourager les auteurs de violences, et non les victimes, à quitter le domicile familial et pour améliorer la sécurité au domicile des personnes qui y restent ; le gouvernement de l'état du Victoria s'est inspiré du modèle de la Tasmanie, la même année, dans sa propre législation locale en faveur des arrestations35. Pendant ce temps, l'état de la Nouvelle-Galles du Sud a lancé plusieurs programmes pilotes dans ce domaine tandis que l'état du Queensland modifiait son dispositif législatif dans le même sens.

27Au niveau du Commonwealth, la loi intervient dans le domaine de la VCF principalement par le Family Law Act (1975). Cette loi dote la Cour fédérale chargée des affaires familiales de pouvoirs portant sur les questions de «droit de garde, autorité parentale, pension alimentaire et droit de visite» et souligne qu'elle doit tenir compte des instances de violence familiale36 (les questions relatives à la protection et à l'adoption des enfants continuent de relever des états). Sous les gouvernements travaillistes menés respectivement par Bob Hawke et Paul Keating, la législation a continué de s'appuyer sur une formulation neutre en matière de genre mais sous le gouvernement de Coalition mené par John Howard, ceci a changé dans le sens d'une optique individualisée conservatrice. Les amendements apportés en 2006 par la Coalition à la loi (Family Law (Shared Parental Responsibility) Amendment Act) modifient les dispositions relatives au partage des responsabilités parentales pour souligner que la VCF est une exception à la règle et que ce problème ne concerne que quelques individus37. Parmi les nombreux problèmes relevés dans ces amendements, on trouve l'exposition potentielle des victimes de VCF à des traitements abusifs supplémentaires de la part des auteurs de violences à cause des ordonnances sur le droit de garde38.

28Le cadre législatif australien en matière de VCF présente certains problèmes. Le rapport de 2009 intitulé Time for Action du Conseil national pour réduire la violence envers les femmes et leurs enfants a constaté que le droit pénal était sous-utilisé dans toutes les instances étatiques en faveur des dispositions de droit civil, ce qui décriminalise la VCF39. L'absence de coordination entre les dispositions parentales du Commonwealth et les ordonnances de protection en cas de violence familiale des états qui est apparue tout particulièrement après les amendements de 2006, et la portabilité des ordonnances de protection entre entités constituent des préoccupations majeures40. Le système a été décrit comme un «enchevêtrement complexe» dans lequel les personnes vulnérables, principalement des femmes et des enfants, ont du mal à se retrouver41. Mais ces préoccupations ne sont pas passées inaperçues. En 2009, la Commission Australienne pour la réforme judiciaire a lancé une enquête sur plusieurs de ces problèmes et un plan national d’action pour réduire la violence envers les femmes et leurs enfants (2011) les a identifiés comme priorités d’action. Le gouvernement travailliste mené par Julia Gillard a réagi en déposant en 2011 un amendement à la loi qui a annulé une grande partie des modifications de 2006, en tenant davantage compte de la violence dans les questions de garde d'enfant et en cherchant à mieux coordonner la loi avec les services sociaux dispensés aux familles par les états et territoires42.

29En Nouvelle-Zélande, le droit dans le domaine de la violence familiale et conjugale a évolué de façon incrémentale. La loi de 1982 intitulée Domestic Protection Act, déposée par le Parti national mais soutenue par les deux grands partis, était un premier grand pas. Elle prévoit la possibilité de prononcer des ordonnances en cas de sévices et de violence et autorise la police à détenir pendant 24 heures sans inculpation toute personne qui enfreint une telle ordonnance. Cette loi donne à la police d'importants pouvoirs discrétionnaires lui permettant de procéder à une arrestation. Des études ont indiqué que, sans formation ni éducation de la police en matière de violence familiale, peu changerait43.

30La loi Domestic Violence Act de 1995 du Parti national avait élargi la définition de la violence familiale pour y inclure les traitements abusifs psychologiques et émotionnels, ajouté les sœurs et frères aux personnes pouvant faire une demande d'ordonnance de protection, les soignants et les conjoints du même sexe et fait obligation aux auteurs de violence de suivre des stages de réhabilitation. Elle a été amendée en 2009 pour élargir les pouvoirs de la police, lui permettant d'établir des ordonnances de sécurité, même lorsqu'il n'y a pas de motif suffisant pour procéder à une arrestation. Ces ordonnances garantissent la sécurité immédiate de la victime et obligent l'auteur des violences à quitter le domicile pendant une période allant jusqu'à cinq jours. D'autres modifications sont venues renforcer les dispositions prévues en cas de libération sous caution et réduisent les obstacles qui se posent à la police voulant arrêter des individus soupçonnés d'avoir enfreint des ordonnances de protection44.

31Les travaux législatifs de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande pour lutter contre la VCF partagent certains points. Dans les deux cas, il y a eu des efforts continus pour réduire l'écart entre la loi et la pratique ; cependant en Australie, l'existence d'espaces plus nombreux pour agir en législation s'est traduite par des réformes plus régulières et constantes. De plus, dans les deux cas, c'est la neutralité de genre qui a été choisie pour définir le problème45. Mais certaines questions sensibles liées au genre semblent présentes dans les initiatives relatives à la sécurité chez soi : selon ces lois, ce sont les femmes et les enfants qui sont les victimes et devraient rester au domicile, tandis que ce sont les hommes qui sont violents et devraient le quitter46. Autre différence intéressante, contrairement à l'Australie où presque toutes les récentes initiatives législatives ont été passées par le Parti travailliste, c'est le contraire qui est vrai en Nouvelle-Zélande, la législation ayant été déposée par des gouvernements du Parti national (conservateur/libéral), avec cependant l'appui des deux grands partis. Ce résultat est en partie dû à l'impulsion donnée à la réforme législative par des ministres aux postes-clés, portant cependant sur le système judiciaire et la protection plutôt que sur la mise à disposition de services et de centres d'accueil47.

4.2 Plans stratégiques

32Au cours des 20 dernières années, toutes les entités étatiques australiennes ont mis au point des plans stratégiques relatifs à la VCF dans l'intention d'unifier leurs politiques48. Ils contiennent des tentatives pour intégrer les services chargés de la police et de la justice, du logement et des centres d'accueil, de l'emploi et de la santé, parmi d'autres. La structure fédérale a contribué au développement de ces plans d'intégration grâce à l'innovation au niveau des entités fédérées, suivie de l'apprentissage transversal, particulièrement évidents sur les 10 dernières années. En élaborant leurs plans, les états plus lents se sont inspirés de modèles antérieurs. Par exemple, en développant la South Australian Women’s Safety Stategy de 2005, les responsables politiques d'Adelaïde se sont fortement inspirés d'un document portant le même titre de l'état du Victoria rédigé trois ans auparavant49.

33Comparés aux travaux législatifs, ces plans ont, de façon délibérée, appliqué à ce problème une optique basée sur le genre et les rapports de force et pointé les femmes comme premières victimes de la VCF. La définition utilisée en Nouvelle-Galles du Sud, qui «reconnait que la violence familiale est basée sur le genre et qu'elle constitue une violation des droits fondamentaux», reflète celle qui est présente dans les autres plans50. L'optique genre/pouvoir est encore renforcée dans plusieurs de ces plans par un lien menant à la définition utilisée par le Comité des Nations-Unies pour l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes51.

34Ces plans n'ont pas traité de toutes les difficultés politiques relatives à la VCF au niveau fédéré. Certains problèmes perdurent dans le domaine des services non-intégrés, du financement et des services spécialisés pour les femmes des secteurs indigènes ou minoritaires de la population52. Cependant, ces plans ont contribué en partie à faire avancer le sujet et à souligner le besoin d'apporter des solutions «conjuguées» à la VCF.

35Comparé à ses homologues des états et territoires, le gouvernement fédéral n'a pas accompli le même degré d'intégration dans les domaines relatifs à la VCF dont il a la responsabilité, notamment perte du domicile fixe, sécurité sociale, santé et droit de la famille (Wilcox 2010). Le domaine où le gouvernemental fédéral a eu le plus d'impact, c'est l'impulsion donnée à la coordination verticale. La National strategy on violence against women de 1992 du Parti travailliste, le National Plan des gouvernements travaillistes Rudd/Gillard de 2011 et dans une moindre mesure les Partnership against domestic violence de la Coalition (1997) ont tous recherché une meilleure coordination intergouvernementale sur l'ensemble des questions relatives à la VCF.

36Le Plan national de 2011 du Parti travailliste australien, qui reprend nombre des initiatives de 1992, est le plus complet à l'heure actuelle. Il porte sur 12 années, couvre la prévention, l'accès aux services et la poursuite en justice en cas d'éléments de violence envers les femmes et les enfants dans l'ensemble des instances étatiques et sur l'ensemble du Commonwealth. Il attire particulièrement l'attention à la fréquence des violences subies par les femmes et enfants indigènes et souligne les échecs des premières tentatives de collaboration relatives à la VCF53. Avancée remarquable, ce plan cherche également à faire le lien avec d'autres plans stratégiques intergouvernementaux, dont des programmes relatifs aux autochtones, à la protection de l'enfance, à la santé et à la perte du domicile fixe54. Comme pour les autres plans nationaux, le Conseil des gouvernements de l'Australie, l’instance intergouvernementale par laquelle des accords entre entités étatiques sont conclus et coordonnés quant à la mise en œuvre, la remontée d’informations et leur évaluation – s'est vu accorder un rôle central dans la version la plus récente.55

37Comme d'autres plans nationaux du Parti travailliste, la version 2011 utilise une formulation basée sur le genre et le pouvoir. Il indique que «la distribution inégale du pouvoir et des ressources entre femmes et hommes et l'attachement à des rôles et stéréotypes rigides imposés aux deux sexes reflètent des schémas basés sur le genre dans la fréquence et la perpétration des violences»56. Ses prescriptions couvrent l'accès à une plus grande égalité hommes/femmes dans la société, l'amélioration de la position des femmes dans le monde politique, leur participation renforcée dans l'économie et leur indépendance (point 1.3). Ceci fait contraste avec le modèle utilisé dans le Partenariat contre la violence familiale du gouvernement de John Howard, qui avait individualisé le problème et s'intéressait davantage aux programmes destinés aux auteurs des violences.57

38Comme en Australie, depuis le milieu des années 1980, les services gouvernementaux néozélandais ont reconnu l’importance d’une intégration horizontale pour lutter contre la VCF. En 1986 le gouvernement travailliste établit un comité interdépartemental pour la coordination des actions de prévention de la violence familiale, appuyé par le Département des services sociaux de l'époque. A partir des travaux de ce comité, un projet pilote (1991-94) a été mis au point (reprenant explicitement le modèle du projet de Duluth dans le Minnesota), dans lequel les principaux services gouvernementaux se servirent de protocoles convenus pour amener des actions conjuguées de défense et du soutien aux victimes et mirent en œuvre un programme actif d'arrestation et d'éducation des auteurs de violence58. Conçu et réalisé comme projet-pilote, après évaluation, ce projet fut étendu et augmenté de deux initiatives supplémentaires, adoptées ultérieurement sur le plan national : un formulaire de remontée d'informations interdépartemental pour la police ainsi qu’un projet national pour la sécurité des familles (2004–2007) visant à coordonner des interventions rapides59. De façon sous-jacente à ces stratégies, en 1989, le Bureau du Directeur de la police mit en place une politique nationale en faveur des arrestations et une meilleure formation de la police en matière de VCF.

39En 2002, le Parti travailliste élabora un plan national sur cinq ans : Te Rito : New Zealand Family Violence Prevention Strategy, quiavait pour but d'améliorer l'intégration des stratégies d'intervention et de prévention et de les développer pour les Maori60. Il fut suivi en 2005 de l'Équipe ministérielle de lutte contre la violence familiale et par une Taskforce interdépartementale d'action contre la violence dans les familles. Située au sein du Ministère du développement social, le rôle de cette dernière est de rassembler les travaux de recherche, de suivre les résultats et de conseiller les pouvoirs publics sur le développement stratégique61. Si la coordination verticale entre services nationaux et le réseau d'actions locales sur la violence familiale était aussi l’un des buts de Te Rito, une récente évaluation indique seulement un succès partiel sur cette mesure62.

40L'espacement des actions dans les plans nationaux en Nouvelle-Zélande n'est pas passée inaperçue des militants de la VCF.. Ils ont demandé un plan national pour traiter des difficultés liées aux services intégrés et à la collecte de données et pour reformuler le problème en termes de genre. Dans un récent rapport de la Roundtable on Violence Against Women, le Plan national australien a été identifié comme exemple de bonne pratique dans la mise au point de solutions nationales à la VCF63.

41Un des domaines où la Nouvelle-Zélande a amené une solution mieux intégrée qu'en Australie porte sur les dimensions culturelles associées à la violence familiale. Si les pouvoirs publics australiens à tous les niveaux ont rendu compte des problèmes de VCF dans les collectivités indigènes et adopté des politiques pour les résoudre, il y a eu de nombreux échecs relatifs aux différents contextes dans lesquels cette violence survient et les solutions apportées ont souffert du manque d'intégration verticale et horizontale64. En revanche, en 1984, le gouvernement travailliste néozélandais créa Te Kakano oteWhanau, une stratégie au niveau national proposant des services aux femmes Maori victimes d'inceste, de viol, de sévices sexuels et autres formes de violence. Une attention particulière a été portée à réaliser des consultations avec les Maori et à la coordination entre services gouvernementaux et organismes autochtones, ainsi qu'à un certain nombre de programmes de prévention établis par les autorités des tribus au niveau infranational65. Grâce à ce travail, les besoins des communautés et des femmes Maori sont devenus institutionnalisés dans les processus d'élaboration des politiques nationales. Les initiatives qui visaient explicitement les besoins des femmes Maori dans un certain nombre de domaines ont généralement été lancées par les gouvernements travaillistes néozélandais, jusqu'à ces derniers temps. De plus, le Ministère des affaires de la femme a instauré un focus biculturel dans ses audits des politiques sur le genre dès sa mise sur pied (par les travaillistes) en 198666.

42Dans les politiques néozélandaises liées à la VCF, on a préféré un focus explicite sur la violence familiale ainsi que conjugale qui tient compte en partie des préoccupations des collectivités Maori. Si cela a pu restreindre l'adoption d'une optique explicitement orientée vers la notion de genre et de rapports de force inspirée des féministes, il en est résulté des solutions plus diversifiées culturellement et formulées de façon plus collective, ce qui a renforcé l'intérêt politique et culturel porté au problème de la VCF. Le tableau suivant résume nos constats dans le domaine de la VCF en Australie et Nouvelle-Zélande.

Tableau 1 : Mesure des évolutions progressistes des politiques à l'égard de la VCF en Australie et Nouvelle-Zélande*

	Australie	Nouvelle-Zélande
Réforme judiciaire de base traitant de la violence physique familiale	√	√
Réforme des lois reconnaissant divers actes violents et une large définition des victimes	√	√
Réforme des lois ou des politiques nécessitant une formation spécifique de la police et des services de justice	√	√
Initiatives légales ou politiques pour favoriser l'intégration horizontale	√	√
Agence centrale de coordination des politiques nationales (coordination verticale)	√	√
Mise à disposition de services conjugués permettant aux femmes de rester au domicile	en partie	√
Reconnaissance explicite des besoins des femmes indigènes	en partie	√
Loi ou politique organisant des stratégies combinées de prévention et d'intervention (au travers de plans nationaux)	√	en partie
Reconnaissance en droit que la VCF est une manifestation de relations de pouvoir historiquement inégales entre hommes et femmes	X	X
Reconnaissance dans les politiques que la VCF est une manifestation de relations de pouvoir historiquement inégales entre hommes et femmes	√	X

43√ : oui    X : non

D'après Weldon 2002 ; DEVAW et UN Women 2011. Cf. annexes 1 et 2 données supplémentaires sur www.publius.oxfordjournals.org pour les dates spécifiques de la législation et des plans stratégiques.

* En partie indique que ces catégories dépendent surtout du parti au pouvoir et ne se sont pas institutionnalisées au fil du temps.

5. La structure fédérale joue-t-elle un rôle en matière de lois et de décisions politiques pour la VCF ?

44En s'appuyant sur les indicateurs du tableau 1, le présent article constate que les exemples australiens et néozélandais partagent de nombreuses similitudes sur le plan des solutions légales et politiques apportées à la VCF et, au fil du temps, ont bâti des profils similaires dans leurs stratégies et solutions dans ce domaine d'intervention. Des réformes législatives ont été introduites par les gouvernements au pouvoir tant de gauche que de droite, même si c'est davantage le cas en Nouvelle-Zélande, ce qui suggère, comme l'avance Weldon, que la réforme des textes juridiques liée à la VCF est réalisée par les partis politiques de tous bords67. Là où la présence de partis de gauche au pouvoir apporte effectivement une différence, c'est dans l'élaboration de plans d'action nationale coordonnés, et, dans le cas de l'Australie, des plans sous l'optique genre/pouvoir.

45On constate aussi des différences importantes. En Australie, il semble y avoir un effet de cascade ; là où un ou deux états ou territoires prennent l'initiative de solutions à la VCF, d'autres suivent. En Nouvelle-Zélande, les résultats substantiels ont été davantage ponctuels et la réforme des politiques (et non des lois) dépend davantage de la présence du Parti travailliste au gouvernement ; les gouvernements travaillistes de Nouvelle-Zélande ont également donné une impulsion plus grande à la diversité culturelle, comparé à l'Australie. Dans la présente section, nous évaluons dans quelle mesure ces différences dans l'innovation politique peuvent être attribuées aux différences d'architecture étatique et nous réexaminons nos hypothèses de départ.

46Comme prévu, nous avons vu en Australie des preuves du fédéralisme-laboratoire à l'œuvre dans le développement de la législation et des politiques. Les travaux relatifs à la VCF ont été initiés au niveau fédéré puis suivis de transfert horizontal, et l'on constate également un échange vertical entre le Commonwealth et les états fédérés et territoires, facilité par la présence du Conseil des gouvernements de l'Australie. Il y a eu aussi expérimentation et échange en matière de politiques en Nouvelle-Zélande. Le gouvernement central s'est montré prêt à créer des projets-pilotes relatifs à la VCF, comme dans le cas d'Hamilton. Ces projets ont essentiellement la même fonction que le fédéralisme-laboratoire – ce sont des opportunités pour tester une idée politique nouvelle sans le risque d'un échec à grande échelle. L'expérience d'Hamilton a été transférée d'un pays à l'autre depuis le Minnesota, puis verticalement jusqu'au niveau national en Nouvelle-Zélande puis elle a traversé la mer de Tasman en direction de l'Australie où elle a été adoptée sur l'ensemble des états et territoires. Tant en Nouvelle-Zélande qu'en Australie, les décideurs politiques centraux en matière de VCF ont également été influencés par de nouvelles idées venues d'ailleurs, dont des initiatives de l'ONU, ce qui démontre l'importance croissante de l'arène internationale pour la diffusion des politiques.

47La deuxième influence de l'architecture étatique sur la politique de VCF concerne l'intégration et la coordination. La VCF nécessite l'intégration entre niveaux étatiques, quelle que soit l'architecture. Ceci est complexe dans les systèmes fédéraux parce que les compétences partagées nécessitent une coordination transversale de toutes les unités fédérées (par exemple pour permettre la portabilité des ordonnances de protection), ainsi que verticale entre les unités fédérale et fédérées. Le gouvernement fédéral australien a consenti d'importants efforts pour mettre au point des plans nationaux capables de fonctionner dans toutes ces dimensions. Son système de relations intergouvernementales, de plus en plus institutionnalisé, a permis de surmonter certains des obstacles dressés par un système à niveaux multiples, pour agir dans un domaine politique aussi inextricable, mais des insuffisances et des points complexes subsistent. Alors que la Nouvelle-Zélande a su surmonter certains des problèmes liés à la coordination horizontale au niveau national, la coordination verticale reste préoccupante, confirmant que la VCF est un domaine politique inextricable, que le système soit fédéral ou non.

48La différence la plus évidente en matière d'innovation politique entre ces deux pays se retrouve dans deux domaines : prise en compte de la diversité culturelle et application de l'optique genre/pouvoir.En Nouvelle-Zélande, depuis les années 1980, les réformes juridiques et politiques relatives à la VCF indiquent une véritable volonté de tenir compte de la culture et des intérêts des femmes Maori. L'institutionnalisation du traité de Waitangi, aidée en partie par une architecture nationale centralisée, est un important facteur permettant d'expliquer ce point. En Australie, l'absence de reconnaissance des peuples indigènes dans la constitution et la difficulté à bien collaborer entre gouvernements sur les questions indigènes se sont généralement associées pour mener à des solutions juridiques et politiques mal coordonnées pour les femmes indigènes.

49La présence d'une articulation plus nette des aspects genre/pouvoir dans les solutions politiques de VCF en Australie comparé à la Nouvelle-Zélande peut être également liée aux dispositions de l'architecture étatique. On peut avancer qu'en Australie cette optique a été maintenue dans les orientations politiques parce qu'aucun gouvernement conservateur n'a su (re)formuler le problème de façon permanente sans faire référence à la dimension hommes/femmes. Alors que le gouvernement de coalition menée par John Howard au niveau fédéral passait à une formulation conservatrice au début des années 2000, les gouvernements travaillistes en place aux niveaux fédérés conservaient une formulation basée sur le genre. Lorsque les travaillistes reprirent le pouvoir fédéral en 2007, ils s'appuyèrent sur des initiatives antérieures des gouvernements fédéraux travaillistes, ainsi que sur des développements fédérés et internationaux, pour élaborer leur plan national. L'influence des politiques travaillistes des états et territoires dans ce domaine sur les travaillistes au niveau fédéral a été encouragée par la nature intégrée du système des partis en Australie, où les conférences des partis ainsi que des réseaux formels et informels et l’organe intergouvernemental encouragent la diffusion d'idées politiques depuis la périphérie vers le centre. En Nouvelle-Zélande, l'absence d'optique de remplacement du couplé genre/pouvoir a été mise en cause par des ONG, mais ni les gouvernements de droite ni ceux de gauche n'ont cherché à reformuler ce problème exprimé en termes neutres sur le plan du genre. L'absence de gouvernements infranationaux (et l'absence des incitations à l'apprentissage et l'esprit de compétition qui sont partie intégrante de la capacité à élaborer des politiques sur plusieurs niveaux) ont contribué à l'inertie dans la formulation de cette question en Nouvelle-Zélande, mais une volonté de prendre en compte l'importance de la famille telle que les Maori l’entendent a également fait obstacle à cette optique féministe et l'a empêchée de gagner du terrain.

50En conclusion, la présente étude démontre que l'architecture étatique de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande a apporté tant des progrès que des obstacles à la réforme progressiste des lois et des orientations politiques relatives à la VCF. Le fédéralisme centralisé et le système intégré des partis en Australie ont créé des occasions d'innover mais également des problèmes de coordination, notamment pour la dimension indigène de la VCF. La Nouvelle-Zélande n'a pas rencontré les mêmes obstacles à la coordination mais a dû rechercher une impulsion externe pour son programme de réforme. La comparaison fait également ressortir l'importance d'autres facteurs – notamment les partis politiques – et le rôle qu'ils jouent pour faire avancer ou entraver les efforts féministes en matière de politique de VCF. Ceci suggère que les partis travaillistes, tant dans des contextes fédéraux qu'unitaires, suscitent un environnement plus favorable que les partis conservateurs au développement d'une politique de VCF axée sur le genre. Ceci ne signifie pas que les gouvernements conservateurs ont complètement laissé ce problème de côté. Ils ont réalisé certaines réformes législatives et ce faisant, défini la nature du problème et des solutions politiques dans une optique conservatrice, qui a le potentiel de recouper les perspectives des autochtones. Les initiatives politiques en matière de VCF ont été maintenues sous le gouvernement Howard et une succession de gouvernements conservateurs néozélandais, mais ceux-ci n'ont pas fait grand-chose pour mieux intégrer les services et les interventionset n'ont pas non plus adopté l'optique genre/pouvoir qui indique une avancée supplémentaire sur ce problème. La comparaison entre l'Australie et la Nouvelle-Zélande présentée ici démontre clairement qu'il existe un terrain de recherche riche pour les politiques d'égalité hommes/femmes, qui aidera à mieux expliquer l’impact d’une structure fédérale.

Notes

Pour citer cet article

A propos de : Louise Chappell

A propos de : Jennifer Curtin