Michelle Beyeler

Effets directs et indirects du fédéralisme sur les politiques en matière d'égalité entre les femmes et les hommes – Perspectives venues de la Suisse

Résumé

Le présent article examine comment différentes caractéristiques institutionnelles du système fédéral suisse, à savoir la seconde Chambre du Parlement, le veto cantonal dans les décisions démocratiques directes ainsi que le principe d'autonomie cantonale, influencent le développement des politiques en matière d'égalité entre les femmes et les hommes. L'auteur soutient que les règles décisionnelles fédéralistes ne sont que rarement la raison directe de report ou de blocage de propositions de politiques favorisant l'égalité entre les femmes et les hommes. Ce qui pourrait davantage expliquer l'évolution des politiques, ce sont les effets cachés de règles informelles puissantes, autrement dit l'absence de mobilisation autour de certaines revendications politiques puisque ces normes sont profondément intériorisées par les acteurs de la société. Le fédéralisme contribue indirectement au pouvoir caché des institutions informelles dans le sens où l'autonomie cantonale réduit les opportunités de mobilisation forte et commune qui remette en question de telles normes.

Table of content

1Selon Jill Vickers, la question-clé est de savoir quel impact les fédérations démocratiques libérales ont sur les femmes et leur revendication d’égalité1. Dans le présent article, nous abordons ce sujet en nous concentrant sur le cas de la Suisse, un pays considéré comme une fédération paradigmatique2. Aucun autre pays ne compte autant d'unités constitutives (les cantons) par rapport à sa taille géographique, le niveau d'autonomie des cantons suisses et des administrations communautaires est particulièrement élevé et les responsabilités de l'État sont attribuées aux trois niveaux de gouvernement selon un principe de subsidiarité poussé. Le fédéralisme suisse doit aussi être observé dans le contexte d'un pays de petite taille, mais très hétérogène et varié. Cet État multilingue et multiconfessionnel se caractérise par des conditions environnementales très diverses et de nombreux espaces sociaux, économiques et politiques3.

2Sur la base de ce cas extrême de fédéralisme, nous examinons comment différentes caractéristiques institutionnelles du système fédéral suisse, plus précisément le principe d'autonomie cantonale, la seconde Chambre du Parlement et le veto cantonal dans les décisions démocratiques directes, influencent le développement des politiques en matière d'égalité des femmes et des hommes. Alors que cette thématique couvre un large éventail de questions politiques, nous en examinerons deux de manière plus détaillée. L'une concerne l'égalité juridique des femmes, les droits politiques des femmes plus précisément, un ancien combat qui a fini par être remporté. L'autre concerne la question des politiques visant à concilier vie professionnelle et vie familiale, un enjeu d’actualité et au regard duquel le fédéralisme et la démocratie directe sont perçus comme étant les principaux obstacles au développement de politiques fédérales efficaces4.

3En nous inspirant de l'angle analytique proposé par Banaszak et Weldon5, nous distinguons les institutions formelles (comme les règles et les lois constitutionnelles) et informelles (comme les normes socialement acceptées telles celles définissant les rapports de genre). Notre analyse montre que la représentation formelle de l'électorat cantonal dans la prise de décisions fédérales a très rarement été la cause de l'échec de politiques en matière d'égalité entre les femmes et les hommes. Compte tenu du rôle important des instruments démocratiques directs, les décisions politiques reflètent les valeurs et les normes dominantes. Les changements observés au niveau des institutions informelles constituent dès lors le principal moteur de changement politique. Et, en l'absence d'une forte mobilisation politique qui remette en question le statu quo, un tel changement a tendance à être lent.

4Comme le principe de l'autonomie cantonale permet au niveau infranational d'aligner des réglementations sociales sur les normes dominantes, le besoin et les opportunités de mobilisation forte et commune qui remette en question les hiérarchies de genre au niveau national sont réduits. Une autre caractéristique principale de la prise de décisions en Suisse, à savoir la norme (formelle et informelle) de prise de décisions consensuelles, contribue également à réduire les opportunités d'une mobilisation politique forte6. La démocratie directe, de son côté, joue un rôle plus ambigu : les scrutins publics offrent des opportunités aux campagnes publiques (à l'échelle nationale) – des opportunités qui peuvent être saisies de diverses manières par des forces politiques conservatrices ou progressistes pour souligner des normes dominantes ou, au contraire, pour les remettre en question7. Le fédéralisme influence donc l'égalité entre les femmes et les hommes de manière indirecte dans le sens où il contribue à ralentir le rythme du changement social et idéationnel.

5Nous exposons dans la section suivante le point de vue analytique proposé en nous concentrant sur les institutions formelles et informelles. Dans la deuxième section, nous observons comment différentes caractéristiques du contexte fédéraliste de la prise de décisions influencent directement les politiques en matière d'égalité entre les femmes et les hommes. La troisième section souligne le rôle des institutions informelles et la nécessité de se concentrer davantage sur les normes sociales afin d'identifier les effets indirects des règles fédéralistes formelles sur l'égalité entre les femmes et les hommes. La quatrième section conclut le présent article.

1. Perspective analytique

1.1 Perceptions différentes des effets du fédéralisme

6Les académiques féministes se sont depuis longtemps intéressés aux effets du fédéralisme sur l'égalité des femmes et des hommes.8 Le fédéralisme peut être perçu comme un obstacle aux politiques progressistes parce que les forces politiques régionales et périphériques (souvent) plus conservatrices ont davantage de poids par rapport au centre plus progressiste. En outre, l'autonomie locale pourrait également entraver le développement d’une infrastructure et des politiques d'égalité entre les femmes et les hommes, notamment dans le cas où certaines entités fédérées sont particulièrement petites. Scheidegger montre dans le cas des cantons suisses que le manque de ressources financières, qui dépendent de la taille de la population du canton, explique davantage pourquoi certains cantons ne mettent pas en place une infrastructure de politique d’égalité au niveau cantonal ou en interrompent le fonctionnement9.

7Parallèlement à cela, l'autonomie permet aux entités fédérées de promouvoir des réformes politiques à une plus petite échelle. Les entités fédérées peuvent donc se comporter comme des laboratoires à plus petite échelle et tester ou évaluer des politiques innovantes. Sur la base de ces expériences, il est possible d'identifier de meilleures pratiques et de diffuser par la suite des politiques dans d'autres entités fédérées et éventuellement au niveau fédéral10. Dans les pays dominés par des forces conservatrices, les entités fédérées progressistes ont ainsi la possibilité de choisir de se démarquer et de mettre en place des politiques plus progressistes sur le territoire qui relève de leurs compétences. Le fait de donner des compétences considérables aux entités fédérées en matière de formulation et de mise en œuvre de politiques et en matière de perception d'impôts peut avoir des effets positifs sur la promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes, en tout cas pour ceux qui vivent dans une entité fédérée progressiste au sein d'un État à prédominance conservatrice.

8Il n'est donc pas simple de savoir comment le fédéralisme influence les politiques d'égalité entre les femmes et les hommes. Ses effets dépendent de la règle ou du lieu institutionnel(le) fédéral(e) étudié(e) et de la thématique politique évaluée. Banaszak et Weldon proposent un cadre analytique permettant de faire face à cette complexité11. Dans leur approche, elles font une distinction importante entre les institutions formelles et informelles, à savoir les règles constitutionnelles d'un côté et les normes de genre de l'autre. Les deux types d'institutions peuvent évoluer de manière indépendante et c'est pendant ces périodes de déconnection que se présentent, d’après les auteures, des opportunités de réformes pour aboutir à une plus grande égalité entre les femmes et les hommes.

1.2. Institutions formelles et informelles

9Il faut reconnaître que le concept d'«institutions informelles» n'est ni évident ni très familier. Certains préfèrent parler de culture ou de valeurs dominantes. Toutefois, le terme d'institution informelle présente aussi des avantages dans le sens où il souligne la nature structurelle des normes socialement acceptées12. Les institutions formelles se fondent sur des décisions politiques et elles changent uniquement en cas d'une reforme explicite, comme une adaptation de la Constitution ou des lois. Les institutions informelles ne sont pas formulées explicitement, ni, par conséquent, reformulées explicitement. En raison d’absence de formalisation, il faut les observer de manière indirecte, par exemple à travers le comportement socialement prépondérant ou les discours politiques. Le moyen le plus révélateur d'étudier explicitement les déconnections dans l'évolution des institutions formelles et informelles réside dans les décisions de justice, étant donné que les tribunaux interprètent la relation entre les règles formelles et les pratiques sociales. En réinterprétant les règles écrites, les décisions de justice transforment également des pratiques informelles en quasi-lois formelles. Le tout dans le tout, il est difficile d'observer des changements au niveau des institutions informelles.

10En général, les institutions formelles et informelles dépendent les unes des autres. Les décisions politiques reflètent les institutions informelles. Ce reflet peut impliquer une formalisation de pratiques sociales parfois relativement invisibles ou implicites. Cette formalisation peut aussi être imprévue. En plus, les pratiques formellement institutionnalisées du passé auront davantage tendance à contribuer à ralentir le processus de changement social.

11Selon North, les institutions informelles, comme ils sont très difficiles à modifier, ralentissent les changements sociaux même si la structure formelle se réforme d’une façon révolutionnaire13. Mais, les institutions informelles peuvent aussi être fortement mises en question et s'adapter assez rapidement, notamment en présence d'une mobilisation politique forte et efficace.

12Par conséquent, deux types de déconnection sont possibles : soit une situation où les réformes de règles formelles suivent l'évolution de normes sociales, soit une situation où les règles formelles deviennent plus progressistes que les pratiques et normes en vigueur. Selon le type de déconnection, à savoir selon que ce sont les réglementations formelles ou les pratiques informelles qui s’avèrent les plus progressistes, les réglementations formelles contribuent soit à affaiblir soit à renforcer les institutions informelles. Dans ce cas, des règles formelles peuvent aussi contribuer à accélérer un processus de changement social14.

1.3. Manque de connexion entre normes sociétales et règles juridiques

13Selon les arguments développés par la recherche politique comparative, les types de déconnection entre les institutions formelles et informelles dominantes dans un État dépendront de la structure institutionnelle. Les réformes politiques sont plus difficiles à mettre en place au sein d'un système politique comme la Suisse, marqué par d'importantes contraintes en matière de prise de décisions politiques centrales, y compris les référendums publics15. C'est pourquoi un changement politique formel au niveau fédéral aura plutôt tendance à suivre l'évolution de pratiques sociales. Dans les systèmes politiques aux structures décisionnelles fortement centralisées, une élite politique progressiste sera capable d'agir rapidement au changement social, en réformant les règles formelles avant même que l'ensemble de la population ressente profondément l'évolution des normes et des pratiques informelles.

14Les référendums et le système fédéral en Suisse n'entravent pas entièrement l'évolution politique reflétant les évolutions des normes de genre, mais ralentissent le rythme auquel les réglementations formelles s'adaptent à de telles évolutions. Les deux contribuent à rendre le changement politique uniquement possible pour autant que les changements de normes et de pratiques sociales aient déjà avancé.

15Il existe toutefois un instrument de la démocratique directe en Suisse qui peut avoir l'effet inverse : l'initiative populaire. À condition de récolter 100 000 signatures, des groupes sociaux ont la possibilité de proposer un nouvel article de la Constitution qui doit être soumis au vote. Selon une métaphore dont on se sert souvent, le référendum serait le frein et l'initiative l'accélérateur du système politique suisse. Les initiatives, bien que peu de propositions soient acceptées lors du vote, constituent de puissants instruments pour les acteurs politiques (partis, groupes d'intérêts et mouvements sociaux) pour lancer des débats à l'échelle nationale au sujet de nouvelles revendications politiques. Même si la proposition n'obtient pas la majorité des voix, ces revendications sont prises en compte dans l'élaboration ultérieure des politiques16. Les initiatives sont des instruments politiques qui, jusqu'à un certain point, offrent des possibilités d'établir des règles formelles avant l'évolution des normes en vigueur. L'article relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes, accepté par les électeurs suisses en 1981 constitue un exemple important de l'utilisation de cet instrument dans le domaine des politiques en matière d'égalité entre les femmes et les hommes. Cet article était la proposition alternative officielle à une initiative populaire proposée, par le mouvement féministe fortement mobilisé à l'époque.

16Dans un État fédéral comme la Suisse, le changement politique est davantage susceptible de suivre les changements sociaux. Les pratiques formellement institutionnalisées du passé auront davantage tendance à contribuer à ralentir le processus de changement social. Mais, il est toutefois possible qu'une règle formelle progressiste, comme l'article de la Constitution susmentionné relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes, ait l'effet inverse et entraîne des lois formelles qui précèdent les valeurs et les pratiques sociales en vigueur.

17Il existe un autre type de déconnection liée aux institutions fédérales à ne pas négliger : il peut arriver que les institutions informelles, en occurrence les pratiques et les normes de genre, n'évoluent pas de manière homogène dans une société. Notamment dans des sociétés caractérisées par une grande hétérogénéité culturelle et linguistique, les régions peuvent être marquées par des grandes différences idéelles. Si les entités fédérées présentent des institutions informelles très différentes et ont aussi la possibilité de mettre en place leurs propres réglementations formelles, les institutions formelles et informelles évoluent parallèlement au niveau infranational, ce qui engendre un clivage croissant entre les différentes entités fédérées.

2. Règles fédéralistes et effets directs sur les politiques en matière d'égalité entre les femmes et les hommes

18Nous analysons dans la présente section les effets directs de certaines caractéristiques fédéralistes au sein du système suisse sur les politiques en matière d'égalité entre les femmes et les hommes. Nous commençons par le principe d'autonomie cantonale, qui constitue certainement la pierre angulaire du système fédéral suisse, avant d'aborder le rôle de deux instruments institutionnels destinés à garantir directement la représentation des électorats cantonaux au niveau fédéral : la seconde Chambre du Parlement et le veto cantonal lors des scrutins populaires, plus particulièrement l’exigence d'une double majorité.

19Les gouvernements cantonaux prévalent sur d'autres mesures institutionnelles formelles qui influencent les politiques fédérales comme le référendum cantonal, l'initiative cantonale ainsi que les procédures de consultation cantonale relatives aux propositions législatives. En outre, ils s'engagent de plus en plus dans des conférences et des accords intercantonaux, ce qui mène à des réglementations supracantonales sans implication directe du niveau fédéral. En raison de restrictions pratiques, nous n'avons pas inclus ces caractéristiques dans notre analyse. Il convient donc de noter que, compte tenu de l'exclusion des autres canaux d'influence cantonale, cet article aborde uniquement une sélection de mécanismes possibles pour analyser comment les traits du fédéralisme affectent l'égalité entre les femmes et les hommes en Suisse.

2.1. L'autonomie cantonale

20L'État fédéral suisse se compose de 26 cantons de tailles très inégales17. L'article 3 de la Constitution fédérale suisse accorde la même autonomie – étendue – à chaque canton, indépendamment de sa taille. Le niveau fédéral ne peut pas dissoudre ou modifier les frontières des cantons. Les cantons, eux, sont autorisés à choisir eux-mêmes leur organisation interne pour autant qu'ils respectent certains principes comme le système démocratique et l'État de droit18. Tous les cantons suisses ont établi des procédures démocratiques directes internes, bien que les instruments utilisés dans les différents cantons présentent des différences.

21La Constitution souligne également le principe de subsidiarité : toutes les politiques qui ne sont pas explicitement attribuées au niveau fédéral relèvent automatiquement de la compétence des cantons qui peuvent les transmettre aux municipalités. Même dans les domaines où l'État fédéral dispose de compétences, ce sont souvent les cantons qui sont responsables de la mise en œuvre des politiques. Le niveau fédéral est donc fort «dépendant de la coopération des cantons et, dans une moindre mesure, des administrations communales pour la mise en œuvre de programmes conçus de manière centralisée»19. Dans la mise en œuvre des politiques, les cantons bénéficient d'une marge de manœuvre considérable pour adapter ces politiques aux conditions locales.

22L'effet le plus direct de l'autonomie cantonale sur les politiques en matière d'égalité entre les femmes et les hommes est que des réglementations sociales peuvent diffèrent d'un canton à l'autre. Cela peut signifier deux choses. Tout d'abord, dans les domaines où les politiques sont définies au niveau fédéral, les cantons peuvent mettre en œuvre ces politiques de manière assez différente. C'est le cas par exemple de la réglementation relative à l'avortement. Jusqu'en 2002, l'avortement était interdit, sauf pour raisons médicales. Mais les cantons ont différemment interprété la loi fédérale, ce qui a mené à des régimes assez libéraux dans certains cantons et à des régimes très restrictifs dans d'autres. Même après la libéralisation de l'avortement en 2002, les cantons ont conservé des pratiques différentes en cas d'avortement au-delà de 12 semaines de grossesse.

23Ensuite, dans les domaines où les cantons ont la possibilité de mettre en place leur propre cadre réglementaire, les réglementations politiques peuvent diverger. Les cas de solutions cantonales différentes sont nombreux. Le cas des allocations de maternité dans le canton de Genève constitue un exemple marquant dans le cadre de la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale. Après que les électeurs ont rejeté l'assurance maternité au niveau national en 1999, Genève a instauré son propre système en 2001. Cette solution cantonale était plus généreuse que les allocations de maternité acceptées par la Suisse en 2004. L'assurance cantonale couvrait notamment une période plus longue (16 semaines au lieu de 14) et les allocations étaient également versées en cas d'adoption. Il en résulte que, de nos jours, Genève continue à appliquer son système d'allocations de maternité en complément aux allocations accordées par la loi fédérale20. D'autres exemples marquants concernent des règles divergentes réglementant les droits de vote des femmes à différents niveaux gouvernementaux entre 1959 et 1991.

24Selon l'orientation du pouvoir en place dans les entités fédérées, l'égalité entre les femmes et les hommes est soit élargie, soit réduite. Il en résulte que la règle de l'autonomie cantonale en tant que telle ne peut être vue comme favorisant ou entravant l'égalité entre les femmes et les hommes. Cette règle contribue plutôt à aligner les normes et les valeurs dominantes dans une entité fédérée aux réglementations sociales qui en résultent. L'autonomie cantonale, comme nous le verrons de manière plus détaillée plus loin, peut toutefois réduire les opportunités de mobilisation contre les hiérarchies de genre.

2.2. Le Conseil des États et les politiques en matière d'égalité entre les femmes et les hommes

25Le principal lieu institutionnel assurant la représentation des cantons au niveau fédéral est la seconde Chambre du Parlement, le Conseil des États. Les électeurs des cantons entiers élisent au scrutin majoritaire deux représentants, ceux des demi-cantons un représentant21. Les représentants de la première Chambre, le Conseil national, sont également élus au niveau cantonal, mais les sièges sont attribués en fonction de la taille de la population. Sauf dans le cas des très petits cantons (qui disposent uniquement d'un ou deux représentants auprès de la première Chambre), les sièges au sein de la première Chambre sont alloués au scrutin proportionnel. Les deux Chambres disposent des mêmes pouvoirs et les dossiers sont débattues à tour de rôle dans les deux Chambres, dans l'optique d'arriver à un consensus des deux Chambres. Compte tenu du système électoral majoritaire et de la surreprésentation des petits cantons alpins, la composition politique du Conseil des États diffère toujours de celle du Conseil national. Les membres de la seconde Chambre ont tendance à représenter l'un des partis de centre droit, comme le Parti démocrate-chrétien (PDC) ou le Parti libéral-radical (PLR), tandis que la première Chambre est idéologiquement plus polarisée, avec des partis plus franchement de droite ou de gauche ; en outre, depuis la fin des années 1990, elle comprend également un nombre important de représentants du parti de droite populiste, l’Union démocratique du centre (UDC)22.

26La présence des femmes a évolué plus lentement au sein de la seconde Chambre qu'au sein de la première23. Au début des années 2000, il y avait toutefois presque autant de femmes dans les deux Chambres (24 % environ en 2002/2003). Depuis lors, le nombre de femmes membres du Parlement a continué à augmenter au sein du Conseil national tandis qu'il a diminué au sein du Conseil des États pour atteindre 20 % en 2014 (ou dix des 46 sièges)24.

27Peu d'études se sont penchées sur la question de savoir si le niveau bas de la représentation descriptive au sein de la Chambre haute et son engagement plus fort dans les intérêts cantonaux avaient un effet sur la législation relative à l'égalité entre les femmes et les hommes. L'étude la plus systématique date de 1994 : Martin Senti a observé le rôle de la seconde Chambre dans le contexte d'une étude plus large consacrée à la formulation de la politique en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes en Suisse qui couvrait 27 processus décisionnels débattus au sein du Parlement25. Dans 11 cas sur 27, Senti a relevé des tentatives de la part de la seconde Chambre de bloquer des réformes qui auraient amélioré la situation des femmes. Sur six de ces 11 tentatives de bloquer la politique, l'amélioration a toutefois été obtenue et l'opposition cantonale au sein du Conseil des États n'a ainsi pas été jugée pertinente ou a eu pour seul effet de ralentir le processus. Dans quatre cas, les réformes améliorant la position sociale des femmes avaient effectivement été bloquées, mais, dans ces cas, d'autres facteurs importants contribuant à la prise de décisions favorables aux femmes – notamment la présence de femmes politiques et la mobilisation féministe – manquaient. L'opposition au sein du Conseil des États n’était donc pas le seul facteur expliquant l'absence de réforme. Dans un cas observé seulement (en vue de définir le viol au sein du mariage comme un crime poursuivi d'office), l'opposition au sein de la seconde Chambre a été le seul facteur qui a partiellement bloqué cette réforme.

28Senti arrive à la conclusion que le Conseil des États a eu un effet retardateur sur la législation relative à l'égalité entre les femmes et les hommes, surtout en ce qui concerne les questions politiques liées aux droits des cantons. D'un autre côté, Senti a également relevé certains cas où la seconde Chambre avait réussi à promouvoir des solutions innovantes en présence d'une impasse due à des blocages dogmatiques et idéologiques au sein de la première Chambre (par exemple, une proposition soumise à la seconde Chambre consistait à garantir un traitement égal pour les femmes et les hommes dans le cadre du système d'assurance-maladie)26.

29Malheureusement, il n'existe aucune étude contemporaine relative à des processus décisionnels plus récents. Compte tenu du fait que la polarisation politique des principaux partis au sein du Conseil national a augmenté depuis la période couverte par l'étude de Senti, on pourrait s'attendre à ce que le rôle du Conseil des États en tant que facilitateur soit devenu plus important encore27. Toutefois, la diminution du nombre de représentantes a peut-être influencé de manière négative la sensibilité de la seconde Chambre envers les questions relatives à l'égalité entre les femmes et les hommes. La tendance à proposer des candidats masculins au Conseil des États laisse entrevoir un biais de genre structurel lié à cette institution fédérale, vraisemblablement dû davantage aux pratiques partisanes informelles qu'aux règles électorales formelles elles-mêmes28.

2.3. L'exigence de double majorité

30La compétence législative est uniquement dévolue au Parlement suisse dans les domaines explicitement assignés en vertu d’un article constitutionnel. Lorsque de nouvelles questions et de nouveaux problèmes sociaux doivent être abordés au niveau fédéral, il faut souvent modifier la Constitution. En outre, s'il faut rédiger un nouvel article de la Constitution, cela signifie automatiquement qu'il y aura un vote populaire sur le sujet. La Constitution fédérale prévoit que toute modification de la Constitution soit soumise à un référendum obligatoire. Les modifications de la Constitution doivent être acceptées par une double majorité : la majorité des électeurs et la majorité des cantons doivent accepter la proposition de politique. La majorité des cantons est atteinte lorsque la proposition obtient le soutien des électeurs dans 12 cantons (entiers) au moins29. L'exigence de la double majorité a été instaurée pour éviter la minorisation permanente des petits cantons alpins ruraux/catholiques par les cantons plus grands/protestants. Dans les faits, ce sont aussi les petits cantons conservateurs du centre et de l'est de la Suisse qui ont obtenu la possibilité de bloquer la centralisation des tâches politiques. Dans d'autres conflits territoriaux mettant en jeu des minorités comme les divisions linguistiques, la double majorité ne donne pas de pouvoir de veto30.

31Bien que les propositions de politique rassemblent rarement des majorités différentes au sein des électeurs et des cantons, cela arrive. En effet, l'exemple le plus récent concerne une politique relative à l'égalité entre les femmes et les hommes : le 3 mars 2013, une minorité des électeurs (46 %), toutefois concentrés dans une majorité des cantons (13), a réussi à bloquer l’article constitutionnel sur la politique familiale qui avait pour objet le transfert au niveau fédéral des compétences politiques dans le domaine des politiques visant à concilier vie professionnelle et vie familiale. Le soutien récolté par cet article constitutionnel sur la famille a énormément varié d'un canton à l'autre. Par exemple, dans le canton d'Appenzell Rhodes-Intérieures, seuls 27,1 % des électeurs ont accepté la proposition alors que, à Genève, une nette majorité des électeurs (79,1 %) étaient en faveur (cf. Graphique n° 1). Cet article a été accepté par une majorité de 54,3 % des citoyens, mais rejeté par 13 cantons sur 23.

32Cet exemple pourrait dès lors être facilement utilisé pour illustrer les effets négatifs directs des règles fédéralistes sur l'égalité entre les femmes et les hommes. En raison du cadre institutionnel formel, une minorité conservatrice, qui était concentrée dans une majorité des cantons, a réussi à bloquer l'évolution politique vers une société plus égalitaire. Il faut toutefois garder à l'esprit le fait que c’était la première fois que l'exigence de la double majorité été un obstacle aux politiques en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes. Lors de tous les principaux votes antérieurs, les majorités ont coïncidé au niveau des cantons et de la population. Citons par exemple la réglementation en matière d'avortement : depuis 2002, une large majorité au sein des cantons et de la population soutient la solution dite du délai qui est prévu dans la loi de 2002. Les tentatives antérieures et ultérieures de libéraliser ou de durcir le régime de l'avortement ont échoué en raison de majorités communes au sein des cantons et de la population. L'article constitutionnel sur l'égalité entre les femmes et les hommes (1981), la révision du droit matrimonial accordant des droits égaux aux époux (1985), une révision de l'ancien système de retraite afin de mieux récompenser les activités de soin (1994), constituent d'autres exemples de votes importants en matière de politiques en faveur de l'égalité des femmes et des hommes qui ont été acceptées par des majorités communes. Dans le même laps de temps, les deux majorités ont rejeté à plusieurs reprises des propositions de politique qui auraient accordé des allocations de maternité (1984, 1987 et 1999).

33Toutefois, alors que les cantons conservateurs ont réussi en 2013 à bloquer l'article constitutionnel sur la famille contre le vote majoritaire de la population, ils ont continué à être souvent en minorité pour les décisions politiques relatives à l'égalité entre les femmes et les hommes, soit parce qu'ils ne rassemblaient pas suffisamment de cantons à leur cause31, soit parce que la double majorité n'était pas requise dans le cas d'un référendum relatif à une loi. Citons par exemple le vote relatif à l'assurance maternité en 2004. Cette année-là, une petite majorité d'électeurs a accepté la proposition d'une allocation de maternité obligatoire de 14 semaines (accordant des indemnités équivalant à 80 % des revenus antérieurs des femmes sur le marché du travail). Le résultat était très serré et, dans 15 cantons, une majorité des électeurs a rejeté la loi (cf. Graphique n° 1). Le « Oui » global a pu l'emporter parce qu'il s'agissait d'un référendum facultatif sur une loi ou la double majorité n’est pas requise32.

34Alors que la Constitution suisse octroie (à certains cantons) un droit de veto lors des votes nationaux, l'importance de ce droit reste limitée. Toutefois, dans le cas de l'article constitutionnel sur la famille, ce droit a eu un effet négatif direct sur l'égalité entre les femmes et les hommes. Comme nous le verrons ci-dessous, il faudrait observer le succès de ce dernier veto cantonal dans le contexte des effets indirects découlant des évolutions distinctes des institutions informelles dans les différents cantons.

3. Effets indirects du fédéralisme

35Nous observons ici le rôle des institutions informelles et les effets indirects des règles fédérales qui en résultent. Nous nous concentrons sur le droit de vote des femmes et sur les politiques visant à concilier vie professionnelle et vie familiale, deux thématiques soutenues par des systèmes de valeurs différents.

3.1 La contestation des règles informelles

36Au niveau national, le droit de vote des femmes a été instauré en Suisse en 1971, soit beaucoup plus tard que dans d'autres démocraties occidentales. Ce n'est qu'en 1991 que les femmes suisses ont été autorisées à voter à tous les niveaux politiques. Curieusement, du moins en ce qui concerne la Constitution fédérale, l'exclusion des femmes n'a jamais été explicitement formulée. Dans la Constitution de 1848, qui a posé les fondements de la démocratie suisse moderne, les droits et devoirs des citoyens suisses sont formulés en utilisant exclusivement le masculin (citoyens). En général, le terme masculin incluait la dimension féminine, par exemple quand il s'agissait du paiement des taxes. De même, les droits de vote avaient été octroyés aux citoyens suisses. Les hommes chargés de rédiger la Constitution ont simplement tenu pour acquise la norme assignant la responsabilité des affaires publiques et de l'État aux hommes et la responsabilité de la famille et de la maison aux femmes. En outre, il a bien fallu attendre les années 1960 pour que cette puissante hiérarchie de genre soit sérieusement mise en question. À plusieurs occasions entre 1887 et 1957, les suffragettes ont introduit des requêtes auprès du Tribunal fédéral en faisant valoir qu'il était contraire à la Constitution de refuser aux femmes leurs droits politiques. Ces requêtes ont été rejetées et le Tribunal fédéral a justifié l'exclusion des femmes de la vie politique en se basant sur les principes bien ancrés du droit coutumier33.

37Jusque dans les années 1960, les électeurs masculins de l'ensemble de la Suisse ont fermement soutenu les droits politiques basés sur la hiérarchie de genre issue du droit coutumier. Avant que le premier scrutin national ait lieu en 1959, pas un seul canton n'avait accepté le droit de vote des femmes au niveau cantonal, malgré le fait que la question ait été soumise aux votes cantonaux à plusieurs reprises à l'époque. Il n'a donc pas vraiment été étonnant que le suffrage des femmes soit rejeté à une large majorité des électeurs et des cantons lors du premier scrutin national de 1959. Seuls trois cantons francophones ont accepté la proposition. Peu après le vote, ces trois cantons ont instauré le vote des femmes au niveau cantonal34. Ce n'est qu'à ce niveau que l'autonomie cantonale a joué son rôle (favorisant l'égalité) et permis aux cantons les plus progressistes d'ignorer la décision de la majorité conservatrice en Suisse et d'ainsi mettre en place leurs préférences politiques, du moins sur le territoire relevant de leurs compétences. Les expériences pratiques de ces cantons avec le vote des femmes ont probablement aussi contribué à l'évolution des normes de l'électorat national. Au moins, il est devenu clair même pour les opposants les plus sceptiques que la participation des femmes à la vie politique ne renversait pas le système démocratique direct.

38Lors du deuxième scrutin national de 1971, une large majorité des électeurs (65,7 %) et des cantons (17) a accepté la proposition. Cela a été rendu possible parce que les normes relatives à l'égalité des droits entre les femmes et les hommes avaient fortement évolué en l'espace de douze ans à peine. La littérature met généralement en avant deux raisons majeures pour expliquer ce grand changement. Tout d'abord, pendant les années 1960, le mouvement féministe s'est fortement radicalisé dans le contexte de la deuxième vague féministe. Ensuite, la pression internationale a joué : la Suisse a pris conscience du fait qu'elle perdrait son statut de démocratie modèle et ne pourrait pas signer la Convention européenne des droits de l'homme si les femmes n'étaient pas émancipées35.

39À l'époque où les femmes ont obtenu le droit de vote au niveau fédéral, le principe libéral d'accorder des droits égaux aux hommes et aux femmes avait obtenu le soutien de la majorité de l'électorat dans de nombreux cantons. L'organisation des revendications des droits des femmes avait également atteint un niveau record. Dix ans après l'introduction de l'égalité des droits politiques, un article de la Constitution instaurant l'égalité entre les femmes et les hommes a été accepté lors d'un vote populaire. Une fois encore, 17 cantons et 60 % des électeurs ont soutenu la proposition. L'article concernant l'égalité entre les femmes et les hommes de 1981 a posé les fondements de nombreuses autres réformes politiques qui ont pratiquement éradiqué presque toute discrimination formelle contre les femmes36 37.

3.2. La réinterprétation des principes fédéraux

40L'article concernant l'égalité entre les femmes et les hommes a notamment représenté une étape importante dans l'évolution des priorités, du fédéralisme à l'égalité entre les femmes et les hommes, dans le sens où il a instauré une contradiction juridique au sein de la Constitution suisse. En 1971, lorsque la Constitution a été modifiée pour autoriser le droit de vote des femmes, les autorités fédérales avaient explicitement formulé l'article de manière à ce que ce droit ne constitue pas un droit universel qui aurait automatiquement été étendu aux autres niveaux politiques. La phrase suivante extraite du commentaire officiel du Conseil fédéral (l'organe exécutif fédéral suisse) relatif au vote du projet de loi illustre cet ordre de priorité et explique les raisons pour lesquelles l'option d'un droit universel n'a pas été retenue : «A l'avantage d’avoir une réglementation simple et uniforme s’opposerait l’inconvénient capital résultant de l’incompatibilité de cette procédure avec un principe fondamental, la structure fédérale de notre État.»38.

41En 1971, les cantons ont donc eu le choix de suivre ou non la stratégie fédérale. La plupart des cantons ont instauré le droit de vote des femmes la même année ou l'année suivante. Curieusement, à part trois cantons, tous les autres ont rejeté l'argument fédéraliste, choisissant plutôt d'instaurer des droits politiques intégraux pour les femmes qui s'étendraient automatiquement au niveau communal. Trois cantons, à savoir ceux de Grisons, Obwald et Soleure, ont cependant opté pour la position plus fédéraliste, en laissant le choix aux communes d'adhérer ou non à la proposition. Ce n'est qu'au début des années 1980 que toutes les communes de ces trois cantons ont étendu les droits politiques aux femmes. Dans le canton de Grisons, il a fallu un autre vote cantonal en 1983 pour rendre le droit de vote des femmes obligatoire dans toutes les communes. À l'époque, 13 communes n'autorisaient pas les femmes à participer à la vie politique communale.

42Dans deux cantons, à savoir ceux d'Appenzell Rhodes-Extérieures (jusqu'en 1989) et Appenzell Rhodes-Intérieures, les organes décisionnels compétents, à savoir les assemblées cantonales des citoyens (mâles) (Landsgemeinde) ont décidé à plusieurs reprises de ne pas autoriser les femmes au sein de leur cercle décisionnel. Le fait que les droits politiques n'aient pas été imposés aux niveaux inférieurs du gouvernement ainsi que les interventions tardives des niveaux supérieurs pour renforcer l'égalité entre les femmes et les hommes (notamment de la part du niveau fédéral) peuvent donc être considérés comme un exemple marquant de cas où des principes inhérents à la fédération ont compromis les droits démocratiques des femmes39.

43Toutefois, en 1990, quand la Landsgemeinde d'Appenzell Rhodes-Intérieures a refusé une fois encore aux femmes le droit de participer à la vie politique cantonale, la question a été soumise au Tribunal fédéral. Cette fois, le Tribunal a défendu l'égalité entre les femmes et les hommes en soutenant que l'exclusion des femmes était contraire à la Constitution suisse et ne pouvait donc pas être maintenue au niveau cantonal. L'article 4 de la Constitution relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes l'a finalement emporté sur l'article 3 relatif à l'autonomie cantonale. Cette inversion des priorités dans le canton de Grisons et au niveau du Tribunal fédéral peut vraisemblablement être interprétée comme une manifestation de l'évolution des valeurs et pratiques dominantes, en ce qui concerne les principes libéraux d'égalité de droits entre les femmes et les hommes. L'égalité entre les femmes et les hommes l'a finalement emporté sur les principes inhérents à la fédération et à l'autonomie des entités fédérées. Dans le cas d'Appenzell Rhodes-Intérieures, la réforme ne s'est tout d'abord pas traduite par une réforme institutionnelle formelle. L'évolution des institutions informelles a plutôt mené à la réinterprétation d'une contradiction vieille de dix ans au sein de la Constitution fédérale, qui a en définitive imposé des réformes nécessaires pour institutionnaliser le principe de droits politiques égaux entre les femmes et les hommes à tous les niveaux du gouvernement en Suisse. La réinterprétation de la Constitution souligne l'importance et la puissance des institutions informelles pour expliquer pourquoi les mêmes règles constitutionnelles ont eu des effets assez différents au fil du temps.

3.3. L'absence de mobilisation autour de revendications de transformations

44Un canal de transmission très important d'institutions informelles passe par un canal plus indirect encore : à savoir l'absence de mobilisation autour de certaines revendications politiques à cause de normes qui vont à l'encontre et qui sont profondément intériorisés par les acteurs de la société. Dans le cas du droit de vote des femmes en Suisse, Lee Ann Banaszak a décrit ce mécanisme de manière approfondi. Dans son étude comparative sur la Suisse et sur les États-Unis, elle a observé que les militants du droit de vote suisse avaient tellement intériorisé la norme de l'autonomie cantonale qu'ils ne la remettaient pas en question et ne voulaient pas aider des mouvements en dehors de leur canton après avoir remporté la victoire dans leur canton et au niveau national. Banaszak soutient que c'était «l'emprise sociétale sur le fédéralisme qui empêchait les activités organisationnelles de mobiliser les femmes en Suisse»40. Les militants du droit de vote qu'elle a interrogés estimaient que les caractéristiques de la Confédération helvétique les forçaient à adopter des stratégies non interventionnistes.

45Mais, comme le soutient Banaszak de manière convaincante, cela n'a pas toujours été le cas. Certains groupes ont collaboré efficacement entre les cantons et les organisations. En outre, c'est lorsque les organisations féministes ont adopté des stratégies au niveau fédéral et plus axées sur la confrontation qu'elles ont finalement obtenu des droits politiques pour les femmes. Selon Banaszak, ni les règles formelles du fédéralisme ni les croyances et attitudes sociétales envers le fédéralisme n'expliquent le retard considérable dans l'émancipation des femmes en Suisse par rapport aux États-Unis. C'est plutôt la puissante norme politique de prise de décisions consensuelles qui a empêché une mobilisation politique efficace qui remette en question le statu quo41.

46On peut interpréter de la même manière les luttes actuelles en faveur des politiques visant à concilier vie professionnelle et vie familiale. Alors que le principe d'égalité juridique entre les femmes et les hommes a été fermement établi dans les valeurs et dans la pratique, il n'en va pas de même avec les principes relatifs au mode de partage des revenus et des tâches ménagères qui envisagent une répartition plus égale du travail et des activités de soin entre les femmes et les hommes. Le modèle de la femme mère et ménagère qui décharge son mari des tâches domestiques non rémunérées est toujours largement répandu. Dans les régions plus rurales et dans les cantons germanophones notamment, les femmes qui vivent avec un partenaire et des enfants à charge sont en effet supposées réduire considérablement leur travail rémunéré. C'est dans ces mêmes régions que l'opposition à l'État et à la centralisation rassemble une base électorale solide.

47Si l'on regarde les résultats de vote cantonal agrégés pour l'article sur la famille (2013) et l'allocation maternité (2004), on observe un schéma particulièrement constant d'acceptation et de rejet (cf. Graphique n° 1). Comme nous l'avons mentionné plus haut, dans les deux cas, une petite majorité d'électeurs a accepté la proposition tandis qu'une majorité des cantons l'a rejetée. Au regard des référendums présentés, il est frappant de constater les écarts très importants entre les cantons en termes de soutien en faveur de la proposition politique, ainsi que le niveau considérable de stabilité des positions de la plupart des cantons par rapport à la question de la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale. Les cantons de langue latine et les cantons germanophones plus urbanisés (Bâle et Zurich) soutiennent fermement les deux propositions, tout comme les cantons alpins du centre les rejettent tout aussi fermement.

Graphique n° 1 : Soutien cantonal des électeurs en faveur de l'allocation maternité (2004) et de l'article constitutionnel sur la famille (2013)

48Comme l'a montré Golder, les taux de soutien dans les régions de langue latine et allemande correspondent étroitement à l'indice d'individualisation calculé par Office fédéral de la statistique pour l'année 200042. Cet indice mesure le degré d’écart au sein de la population par rapport au modèle de la famille traditionnelle et on pourrait l'interpréter comme un indicateur du degré de changement des modèles culturels familiaux dominants dans l'entité observée. Plus l'individualisation des modèles familiaux dans un canton est forte, plus le soutien en faveur de l'article sur la famille était fort.

49Comme les politiques relatives à la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale sont dans une large mesure formulées au niveau cantonal, voire communal, les politiques dans ce domaine évoluent diversement entre les différentes unités politiques. Dans les cantons les plus progressistes et les plus grandes municipalités urbaines, la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale bénéficie d'un soutien croissant, tandis qu'on observe peu de changement dans beaucoup de municipalités rurales ainsi que dans les cantons plus conservateurs. Par conséquent, les institutions formelles et informelles liées à la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale évoluent ensemble au sein des entités fédérées, tandis que les entités fédérées se distinguent de plus en plus.

50Dans la situation actuelle, les revendications féministes d'évolution qui mettent en question les modèles de rôles sexués en matière de travail rémunéré et d'activités de soin ne s'accompagnent pas d'une forte mobilisation. Par conséquent, les changements au sein de la structure normative liée aux rôles familiaux sexués s'opèrent lentement, surtout dans les régions les plus périphériques. Dans le même temps, le plus grand parti politique, le Parti populaire populiste de droite (UDC), mène des campagnes politiques qui mettent l'accent sur les valeurs familiales traditionnelles. Comme ces campagnes trouvent surtout un écho dans les régions conservatrices, les divisions sociétales s'en trouvent renforcées43. Ce manque de connexion croissante au sein des pratiques familiales et de la structure politique laisse peu de place à une mobilisation forte et commune autour des revendications en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes.

4. Conclusion

51Le trajet à travers quelques étapes importantes de l'évolution des politiques en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes en Suisse présentée dans cet article montre que, en général, l'évolution politique a été liée à des changements au niveau des valeurs et des normes dominantes. Une fois que ces valeurs ont obtenu le soutien de la majorité des électeurs, la plupart des revendications féministes libérales relatives à des droits politiques égaux entre les femmes et les hommes, à l'abolition des discriminations ou au libre arbitre ont été satisfaites. Et, si nécessaire, elles ont finalement aussi été imposées aux entités fédérées plus conservatrices. En ce qui concerne les droits (politiques) égaux entre les femmes et les hommes, les hiérarchies de genre ont pu être remises en question et l'égalité formelle est devenue la norme dominante en Suisse. Une fois que cette norme l'a emporté, des politiques ont été adoptées relativement vite et les principes fédéralistes ont enfin aussi été éclipsés. On ne peut pas tirer la même conclusion dans le cas des politiques de conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale. Dans la majorité des cantons, le modèle familial traditionnel est (encore) défendu par une majorité des électeurs. Toutefois, le degré auquel ce modèle est accepté et mis en pratique varie d'une région à l'autre. Par conséquent, les politiques visant à améliorer la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale évoluent lentement et affichent des différences de plus en plus marquées entre les entités fédérées.

52Le présent article montre que l'angle analytique proposé par Banaszak et Weldon constitue un bon point de départ à la recherche consacrée aux questions d’égalité entre les femmes et les hommes au sein des fédérations. Même dans une fédération très paradigmatique comme la Suisse, les règles formelles de la représentation au niveau de la seconde Chambre et les droits de veto représentent rarement un obstacle direct à l'amélioration des réglementations politiques en matière d'égalité entre les femmes et les hommes au niveau fédéral. Des effets indirects, comme la manière dont le fédéralisme induit des fractures entre les institutions formelles et informelles, sont plus pertinents. Des réformes formelles, notamment si elles doivent être approuvées par une majorité des électeurs, nécessitent dans l'intervalle un changement des normes socialement acceptées, à savoir les institutions informelles sur lesquelles se fondaient les orientations politiques antérieures. Comme, dans le système politique suisse, de tels changements se reflètent dans les décisions de vote, ils ont un impact plus visible que dans des systèmes purement représentatifs. Mais aussi dans les systèmes politiques représentatifs, on devraient tenir compte du rôle des normes dominantes et se demander si les réglementations formelles existantes contribuent à renforcer ces normes ou à les affaiblir, s'il existe une déconnection marquée (et croissante) entre les institutions formelles et informelles ou encore si les solutions politiques locales ont réduit de telles déconnections dans les entités fédérées et si cela a permis d'atténuer des tensions en vue d'adaptations au niveau fédéral.

53De telles questions visent à identifier les effets indirects du fédéralisme sur l'égalité entre les femmes et les hommes. Il n'y a pas de raison de penser que les règles décisionnelles fédéralistes détermineront des choix politiques et qu'elles ont dès lors des effets uniformes sur les politiques en matière d'égalité entre les femmes et les hommes. Toutefois, comme le laisse penser le cas de la Suisse, l'architecture d'un État fédéral façonne la mobilisation dont bénéficient les évolutions et les demandes sociétales ainsi que la manière dont celles-ci sont transformées en politiques. Seule une étude comparative systématique permettra d'identifier de manière plus générale les mécanismes exerçant une influence ainsi que les facteurs contextuels pertinents.

Notes

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