L’enseignement des langues en Suisse : entre concorde forcée et diversité coordonnée

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1. Introduction

1La Suisse compte quatre langues nationales – l’allemand, le français, l’italien et le romanche1 – dont les trois première sont reconnues comme langues officielles de la Confédération2. Cette pluralité, souvent vantée comme une richesse de la Suisse, n’est cependant pas sans créer des tensions. Un élément régulièrement débattu est celui de l’enseignement des langues à l’école obligatoire. Cette question est ancienne et, pourtant, plus actuelle que jamais. Ainsi, pendant l’élaboration de la présente contribution, des votations populaires ont eu lieu à ce sujet dans plusieurs cantons3. La problématique suscite non seulement l’intérêt des spécialistes, mais fait également l’objet de vifs débats politiques4. Au cœur du débat se trouvent deux questions : faut-il enseigner une ou deux langues à l’école primaire ? Et faut-il commencer par l’enseignement d’une langue nationale ? Cette dernière question se pose avant tout dans la partie germanophone de la Suisse, où l’enseignement du français à l’école primaire est régulièrement remis en question au profit de l’anglais.

2En plus d’être une question d’actualité, l’enseignement des langues à l’école obligatoire est également un « terrain de jeu » par excellence pour examiner le fonctionnement du fédéralisme coopératif suisse. Si les cantons sont aujourd’hui (encore) les acteurs principaux dans ce domaine, la question de l’enseignement des langues revêt une importance centrale pour un Etat fédéral plurilingue comme la Suisse, influant notamment sur la cohésion nationale. Sur le plan juridique, tant les cantons que la Confédération disposent de certaines compétences, ce qui rend indispensable la coopération entre les différents niveaux. Partant, l’enseignement des langues mobilise une multiplicité d’acteurs de différents niveaux – fédéral, intercantonal, cantonal – qui ont adopté une multitude d’actes législatifs, réglementaires et de soft law. La problématique ressemble ainsi à un véritable mikado institutionnel. Or, comme dans le jeu du même nom, pour élaborer la stratégie gagnante, il ne suffit pas de se focaliser sur la baguette convoitée – en l’espèce, l’enseignement des langues, mais il convient d’analyser également les baguettes qui l’entourent.

3Dans un premier temps, nous analyserons les éléments pertinents du fédéralisme coopératif et du système d’éducation suisse, y compris les réformes intervenues dans ces deux domaines au début des années 2000 (2). Dans un deuxième temps, nous nous intéresserons plus spécifiquement à l’enseignement des langues à l’école obligatoire (3). Ces différents éléments nous permettront dans un troisième temps d’analyser de plus près le mikado institutionnel, avec les acteurs à tous les niveaux de l’Etat fédéral et les actes principaux, ainsi que les relations entre eux (4).

2. Le fédéralisme coopératif et le système scolaire suisse

4Dans ce qui suit, nous présenterons les bases du fédéralisme coopératif suisse (2.1) ainsi que les réformes récentes intervenues dans ce domaine (2.2). Nous poursuivrons avec une présentation de la réforme en matière d’éducation (2.3) ainsi que de la mise en œuvre de celle-ci au niveau intercantonal (2.4).

2.1 Le fédéralisme coopératif : les instruments de base

5Le fédéralisme coopératif repose sur une longue tradition en Suisse5. Cela vaut non seulement pour le fédéralisme vertical, c’est-à-dire la coopération entre Etat fédéral et entités fédérées, mais aussi pour le fédéralisme horizontal, à savoir la coopération parmi les entités fédérées6. La première Constitution fédérale de 1848 prévoyait déjà explicitement que les cantons pouvaient conclure des conventions entre eux7. Une telle disposition figure également dans la nouvelle Constitution fédérale de 1999 (ci-après : « Cst. ») : au sens de l’article 48 al. 1 Cst., les cantons peuvent, dans les domaines de leurs compétences, « conclure des conventions entre eux et créer des organisations et des institutions communes »8.

6Les conventions intercantonales, également appelées concordats, ne doivent être contraires ni au droit et aux intérêts de la Confédération, ni au droit des cantons non parties9. Après sa conclusion, une convention intercantonale doit encore être ratifiée selon le droit interne des cantons concernés, à l’instar de la procédure de conclusion de traités internationaux entre Etats souverains10. En règle générale, les concordats doivent non seulement être approuvés par les parlements cantonaux, mais sont également soumis au référendum cantonal facultatif, voire obligatoire11.

7Un certain nombre de conventions créent par ailleurs des institutions intercantonales, qui se chargent de tâches de coopération, émettent des recommandations et contribuent à la création d’autres concordats. La Conférence suisse des directeurs de l’instruction publique (CDIP) en constitue un exemple. Il s’agissait d’abord d’un forum informel, qui a ensuite été graduellement formalisé et qui s’est vu attribuer des compétences de coordination par le Concordat sur la coordination scolaire de 197012. Depuis lors, la CDIP est devenue l’une des instances intercantonales les plus importantes en Suisse13, chargée à la fois de tâches de coordination horizontale et verticale14. La CDIP a notamment élaboré le concordat HarmoS15, qui porte sur l’harmonisation de la scolarité obligatoire, et sur lequel nous reviendrons infra.

8Enfin, le fédéralisme coopératif ne se limite pas à la conclusion de conventions intercantonales ; les cantons collaborent également entre eux de manière moins formelle. Les organisations, associations ou autres instances intercantonales adoptent par exemple de la soft law. La CDIP ne fait pas exception : depuis sa création, elle a adopté de nombreuses recommandations, déclarations politiques et prises de positions16. Nous reviendrons plus bas sur la Stratégie des langues, qui constitue un tel acte de soft law de la CDIP.

2.2 La réforme du fédéralisme : de la crise aux instruments de collaboration forcée

9Au cours de la seconde moitié du 20^ème siècle, de nombreuses compétences cantonales furent transmises à la Confédération. Cette nette tendance à la centralisation était en grande partie liée à l’internationalisation croissante et à la forte augmentation de la mobilité de la population17. En parallèle, la collaboration des cantons se heurtait, elle, à diverses difficultés, notamment au fait qu’un canton réfractaire pouvait bloquer à lui seul la conclusion d’un concordat « national »18. De plus, le rôle prééminent des exécutifs cantonaux dans l’élaboration du contenu des concordats, au détriment des parlements cantonaux, fut également critiqué19. L’ensemble de ces éléments conduisit certains à déclarer la « crise du fédéralisme »20.

10Pour dynamiser le fédéralisme et atténuer la tendance à la centralisation, le Conseil fédéral proposa en 2001 une réforme générale du fédéralisme21. Cette dernière fut acceptée en votation populaire en 2004 et entra en vigueur en 2008. L’objectif de la réforme était non seulement de « renforcer et moderniser les structures fédérales de la Suisse »22, mais également de réaffirmer l’autonomie des cantons23. Un des quatre piliers de la réforme est la « coopération intercantonale assortie d’une compensation des charges »24. Ce pilier tient compte du fait que les espaces de vie économiques et sociaux ne coïncident aujourd’hui plus avec les frontières cantonales, et que les cantons doivent donc mettre en œuvre leurs compétences en collaborant avec d’autres cantons. Partant, il vise à faciliter la coopération intercantonale tout en répartissant les charges de manière équitable entre les cantons. La répartition des charges est importante dans les domaines où plusieurs cantons profitent d’une institution créée et entretenue par un seul canton (par exemple une salle de concert, un opéra ou une université).

11Dans le cadre de la réforme du fédéralisme, plusieurs instruments novateurs ont été introduits25. Nous nous intéresserons ici surtout aux deux instruments de coopération horizontale26 prévus à l’article 48a Cst. : la déclaration de force obligatoire et l’obligation d’adhérer à des conventions intercantonales27. Au sens de l’article 48a al. 1 Cst., la Confédération peut désormais, dans des domaines bien déterminés, « donner force obligatoire générale à des conventions intercantonales ou obliger certains cantons à adhérer à des conventions intercantonales ». Précisons que, au sens de la Constitution, ces deux mécanismes ne peuvent être appliqués qu’ « à la demande des cantons intéressés », et donc notamment des cantons qui sont parties à la convention intercantonale en question. Bien qu’initialement conçus spécifiquement pour la coopération intercantonale assortie d’une compensation des charges, ceux deux instruments peuvent s’appliquer dans tous les domaines mentionnés à l’article 48a Cst., qu’ils impliquent ou non une compensation des charges28.

12On peut se demander si la déclaration de force obligatoire et l’obligation d’adhérer à des conventions intercantonales atteignent effectivement le but de la réforme, c’est-à-dire renforcer les structures fédérales et l’autonomie des cantons. Les avis de doctrine sont pour l’instant partagés au sujet de ces instruments dénommés de « collaboration forcée », tant en ce qui concerne leur opportunité que leurs modalités d’application29. L’incertitude quant à ces dernières s’est révélée notamment dans le domaine de l’harmonisation de l’instruction publique. En effet, l’application concrète de ces deux instruments a été envisagée en lien avec le concordat HarmoS que nous présenterons plus loin. Dans ce cadre, il se posait notamment la question de savoir si la déclaration de force obligatoire ou l’obligation d’adhérer à HarmoS pouvaient se fonder directement sur la base constitutionnelle ou si le législateur devait adopter une loi de mise en œuvre de ces deux instruments pour le domaine de l’instruction publique30.

13On peut donc constater que l’incertitude quant aux nouveaux instruments reste grande, sur le plan juridique comme sur le plan politique. D’ailleurs, ni la déclaration de force obligatoire ni l’obligation d’adhérer à des conventions intercantonales n’ont été appliquées à ce jour, soit plus de dix ans après l’entrée en vigueur de la norme constitutionnelle. On peut donc comprendre que certains affirment que les nouveaux instruments servent plutôt un but de prévention, doutant ainsi qu’ils ne soient jamais appliqués31. Leur effet préventif n’est toutefois pas à sous-estimer : la menace de leur application peut en effet façonner le débat et ainsi contraindre indirectement les acteurs cantonaux à trouver des solutions plus consensuelles. C’est ce qui s’est produit dans le domaine de l’enseignement obligatoire des langues.

2.3 La réforme du système d’éducation : vers plus d’harmonisation

14L’instruction publique a toujours été une compétence éminemment cantonale32. De ce fait, il existait pendant longtemps des divergences significatives au niveau de l’école obligatoire, par exemple quant à l’âge d’entrée à l’école, la durée des différents niveaux d’enseignement et le passage de l’un à l’autre, ainsi qu’au contenu de l’enseignement33. Il s’agit toujours aussi d’un domaine où des différences entre les cantons peuvent être gênantes, constituant notamment un obstacle à la mobilité intercantonale. Il n’étonne donc pas que le domaine de l’enseignement se révèle être un terrain de jeu particulièrement fertile pour le fédéralisme coopératif, et un cas d’application potentiel pour les nouveaux outils de coopération que nous venons de présenter.

15Tout au long de l’histoire de l’Etat fédéral suisse, le domaine de la formation, et particulièrement l’enseignement au niveau de l’école obligatoire, fut l’objet de maintes initiatives et propositions de coordination intercantonale, voire de centralisation au niveau fédéral, dont une grande partie a pourtant été refusée34. Néanmoins, conscients qu’une certaine coordination était incontournable, les cantons intensifièrent leur collaboration dans le domaine de l’éducation à partir des années 195035. Si le rôle de la Conférence des directeurs de l’instruction publique (CDIP) était dans un premier temps de défendre le pouvoir cantonal face à la pression centralisatrice, cet organe est par la suite devenu un moteur pour la coordination – et même pour l’harmonisation des systèmes scolaires36.

16En 1970, les cantons conclurent le Concordat sur la coordination scolaire37, qui constitue le texte de base pour la coopération intercantonale dans le domaine de l’éducation. Le concordat réglementait entre autres la durée de la scolarité obligatoire et l’âge d’entrée à l’école. A partir des années 1990, des propositions visant une harmonisation plus poussée dans le domaine scolaire furent émises, et conduisirent finalement à l’adoption de plusieurs nouveaux articles dans la Constitution fédérale38. Cette réforme du système d’éducation visait en particulier à assurer la qualité et la perméabilité de l’espace éducatif suisse, dès lors que la mobilité intercantonale avait passablement augmenté et que la concurrence internationale avait durci39. La révision constitutionnelle fut acceptée en votation populaire le 21 mai 2006 et entra en vigueur le même jour40.

17La disposition centrale relative à la scolarité obligatoire est l’article 62 Cst. Celui-ci commence par rappeler à son alinéa premier que l’instruction obligatoire est du ressort des cantons41. Cette compétence est ensuite restreinte à l’alinéa 4. Celui-ci prévoit une obligation, pour les cantons, d’harmoniser la scolarité obligatoire en ce qui concerne l’âge de l’entrée à l’école, la durée et les objectifs des niveaux d’enseignement et le passage de l’un à l’autre, ainsi que la reconnaissance des diplômes. Il stipule que « [s]i les efforts de coordination n’aboutissent pas à une harmonisation […], la Confédération légifère dans la mesure nécessaire »42.

18L’article 62 al. 4 Cst contient donc à la fois une obligation43 de coopérer adressée aux cantons et une nouvelle compétence, appelée subsidiaire ou conditionnelle44, pour la Confédération. Cela signifie que la Confédération ne pourra mettre en œuvre sa compétence que si les cantons échouent dans l’harmonisation – et non l’uniformisation45. L’article constitutionnel, également appelé « loi Damoclès »46 en raison de son caractère conditionnel, n’est cependant pas très clair. L’article 62 al. 4 Cst. ne précise notamment pas le degré d’harmonisation des ordres juridiques cantonaux qui est nécessaire pour empêcher une intervention de la part de la Confédération47. Il est en revanche établi qu’avant de pouvoir user de sa compétence subsidiaire, la Confédération doit constater l’échec de l’harmonisation et motiver son intervention48. Se pose ensuite la question de savoir si la Confédération doit d’abord passer par les nouveaux mécanismes de l’article 48a al. 1 Cst., et donc « généraliser » les solutions élaborées par les cantons49 en rendant un concordat existant obligatoire pour tous les cantons, ou si elle peut directement adopter une loi fédérale dans les domaines concernés par l’article 62 al. 4 Cst50. Comme nous le verrons ci-dessous, la Confédération semblait privilégier la voie de la loi fédérale, du moins en ce qui concerne l’enseignement des langues51.

19Au-delà du fait qu’il ne précise pas le degré d’harmonisation à atteindre, l’article 62 al. 4 Cst. ne prescrit pas non plus de quelle manière et par quels actes les cantons doivent harmoniser leurs ordres juridiques, laissant ainsi un certain « jeu », ou marge de manœuvre, aux cantons52. Les cantons ont opté pour la conclusion d’une convention intercantonale – le concordat HarmoS.

2.4 L’harmonisation intercantonale par le concordat HarmoS

20L’accord intercantonal sur l’harmonisation de la scolarité obligatoire (concordat HarmoS) a été adopté par la CDIP en 2007 et est entré en vigueur en 2009, après avoir été ratifié par dix cantons53. Les débuts du concordat HarmoS précèdent toutefois l’adoption de la réforme constitutionnelle : à partir des années 1990, il a été question de réviser le Concordat scolaire de 197054. Les deux procédures – réforme constitutionnelle au niveau fédéral et adoption d’un nouveau concordat au niveau intercantonal – étaient donc largement parallèles et une coordination matérielle importante a eu lieu entre les deux, avec notamment une forte implication de la CDIP dans la conception de l’article 62 Cst55.

21Le concordat HarmoS règle de façon détaillée les quatre domaines-clé contenus à l’article 62 al. 4 Cst., soit l’âge d’entrée à l’école, la durée et les objectifs des niveaux d’enseignement et le passage de l’un à l’autre, ainsi que la reconnaissance des diplômes. A certains égards, le concordat HarmoS  va cependant au-delà de l’harmonisation exigée par l’article constitutionnel56. Il oblige par exemple les cantons à introduire des horaires blocs57 et à créer des structure de jour58, rend obligatoire le jardin d’enfants59 et contient, comme nous le verrons, une réglementation concernant l’enseignement des langues60. Le concordat HarmoS oblige par ailleurs les cantons parties à coordonner leurs plans d’études. Là encore, il s’agit d’une coordination plus poussée que celle exigée par l’article 62 Cst., qui se limitait aux « objectifs des niveaux d’enseignement »61.

22Le fait que le concordat HarmoS règle des éléments qui vont au-delà de l’obligation constitutionnelle d’harmonisation a suscité des discussions. Si les cantons sont libres de coopérer de façon plus approfondie, le fait que HarmoS ne se limite pas strictement aux domaines énoncés à l’article 62 al. 4 Cst. pourrait poser problème au vu d’une éventuelle application des deux instruments de « coopération forcée » discutés supra, à savoir la déclaration de force obligatoire et l’obligation d’adhérer au concordat. En effet, si le concordat HarmoS était « généralisé », les cantons non parties se verraient imposer des solutions d’harmonisation beaucoup plus détaillées que ce qui est prescrit par la Constitution.

23Le concordat HarmoS met donc en œuvre l’objectif constitutionnel d’harmonisation62. Cependant, plus de dix ans après son adoption, seuls quinze cantons sur vingt-six ont ratifié le concordat63. Sept cantons – germanophones – ont refusé d’y adhérer en votation populaire64 et dans quatre autres cantons – aussi germanophones, la procédure de ratification a été suspendue65. D’un point de vue strictement formel, on pourrait donc considérer que l’harmonisation n’est pas réussie. La réalité est néanmoins plus complexe. En effet, d’une part, les quinze cantons parties au concordat représentent les trois quarts de la population résidente66. D’autre part, des efforts d’harmonisation ont également eu lieu dans les cantons n’ayant pas adhéré à HarmoS ; ceux-ci ont en effet souvent mis en conformité leurs législations internes avec les solutions d’harmonisation prévues par HarmoS. Ainsi, d’un point de vue matériel, on peut affirmer que les systèmes scolaires des cantons sont désormais largement harmonisés67. La doctrine semble admettre qu’une harmonisation matérielle est suffisante au regard de l’article 62 al. 4 Cst68.

24Toutefois, les solutions d’harmonisation existantes sont constamment remises en question, notamment par le biais de votations populaires69. La question de l’enseignement des langues, élément réglementé par HarmoS, est un point qui suscite une opposition considérable. Ce sont ces controverses qui ont amené le Conseil fédéral à considérer que l’harmonisation n’était pas réussie en ce qui concerne l’enseignement des langues et à proposer une législation fédérale70. Il convient donc d’examiner de plus près la question de l’enseignement des langues nationales.

3. L’enseignement des langues nationales

25Nous avons déjà indiqué que l’enseignement des langues fait partie des éléments réglementés par le concordat HarmoS ; il en constitue à la fois un élément-phare et un point d’accroche pour les opposant-e-s. C’est également cet élément qui a fait planer, à un certain stade, la menace d’une intervention de la Confédération. Néanmoins, la controverse autour de l’enseignement des langues précède la coopération dans le domaine de l’enseignement. Dans ce qui suit, nous retracerons d’abord ce débat ancien dans les grandes lignes (3.1). Nous présenterons ensuite les différents actes juridiques pertinents et comment ceux-ci s’inscrivent dans les réformes de l’enseignement décrites ci-dessus (3.2) ainsi que les oppositions qu’ils ont suscitées (3.3). Nous conclurons le chapitre par une discussion sur l’intervention fédérale projetée, mais suspendue, dans le domaine de l’enseignement des langues (3.4).

3.1 Une controverse ancienne.

26La controverse autour de l’enseignement des langues est ancienne en Suisse, avant tout dans les cantons suisse-alémaniques. A Zurich, par exemple, l’introduction de l’enseignement du français à l’école obligatoire en 1943 avait fait l’objet de vifs débats. On craignait notamment que l’enseignement du français concurrence, voire empêche, un correct apprentissage de l’allemand standard71. Il fut finalement décidé de réserver l’enseignement du français à l’école obligatoire aux élèves avec des bonnes notes en allemand et en calcul72. Dans d’autres cantons suisse-alémaniques, l’enseignement du français n’était que facultatif ou n’avait pas lieu du tout73. En revanche, l’enseignement d’une deuxième langue nationale était moins contesté du côté romand et tessinois. Ainsi, les trois cantons entièrement francophones existant à l’époque – Genève, Vaud et Neuchâtel – introduisirent l’enseignement obligatoire de l’allemand à l’école primaire dans les années 193074. Au Tessin, les élèves apprenaient le français à l’école primaire75.

27Il est toutefois aussi intéressant de soulever que l’école n’était souvent pas le seul moyen d’apprendre une autre langue nationale. En effet, beaucoup de Suisses alémaniques passaient six mois ou une année en Suisse romande entre la fin de l’école et le début de l’apprentissage, une tradition qui s’est largement estompée depuis lors76. Cette pratique était courante, au point d’être qualifiée « d’institution » par un auteur de l’époque, qui indique que, dans certaines classes, la moitié des élèves participaient à un tel échange77. Une pratique similaire ne semble pas avoir existé du côté romand78.

28Pendant la seconde moitié du 20^ème siècle, la grande disparité entre les cantons dans le domaine de l’instruction publique (et notamment s’agissant de l’enseignement des langues) fut jugée insatisfaisante. Ainsi, à la suite de l’adoption du Concordat scolaire de 1970, la CDIP mandata un groupe d’expert-e-s pour élaborer des recommandations concernant l’enseignement des langues79. En 1975, la  CDIP publia ses premières recommandations concernant l’apprentissage d’une deuxième langue nationale dès la 4ème ou 5ème année de l’école primaire80. Elles étaient en ligne avec d’autres recommandations, notamment du Conseil de l’Europe, suggérant de débuter l’apprentissage d’une deuxième langue avant l’âge de dix ans81. Les recommandations de la CDIP ont rencontré une résistance certaine, notamment dans bon nombre de cantons alémaniques où cet enseignement a été jugé trop précoce82. Malgré cela, la plupart des cantons finit par mettre en œuvre ces recommandations et, à la fin des années 1990, la quasi-totalité des cantons prévoyait l’enseignement obligatoire d’une deuxième langue nationale à partir de la 4^ème ou 5^ème année83. Ainsi s’est terminée une première période d’efforts d’harmonisation de l’enseignement des langues.

3.2 Les actes principaux

29C’est alors qu’une nouvelle controverse éclata, provoquée par la question de l’enseignement de l’anglais. En 1992 pour la première fois, puis de nouveau à partir de 1997, le canton de Zurich envisagea l’introduction de l’anglais en 2^ème année, soit comme première langue étrangère, avant le français84. La discussion mena à un débat bien au-delà des frontières cantonales85. Malgré les réactions fortes que cette décision déclencha, notamment dans la partie francophone du pays86, celle-ci fut confirmée et mise en œuvre87.

30Ce développement eut pour conséquence d’importants débats au sein de la CDIP qui visèrent l’adoption d’une stratégie commune88. Après une première tentative infructueuse, la CDIP adopta en 2004 un document s’intitulant Stratégie des langues89. Issu d’un compromis, celui-ci prévoit l’introduction de la première langue étrangère en 3^ème année, de la seconde langue étrangère en 5^ème année au plus tard, en précisant que l’une des deux doit être une langue nationale (le « modèle 3/5 »). Il s’abstient en revanche d’en déterminer l’ordre, laissant ainsi aux cantons le choix entre l’anglais ou une langue nationale comme première langue étrangère enseignée90. La Stratégie des langues ne constitue toutefois pas un acte juridiquement obligatoire, mais relève de la soft law intercantonale.

31En 2007, le concordat HarmoS a repris le modèle 3/5 préconisé par la Stratégie des langues, laquelle est, de ce fait, devenue contraignante pour les cantons parties à HarmoS91. Par rapport à la Stratégie des langues, le concordat HarmoS ajoute cependant des contraintes de coordination supplémentaires en matière d’enseignement des langues : au sens de l’article 4 al. 3 d’ HarmoS, « l’ordre d’enseignement des langues étrangères est coordonné au niveau régional »92. Le concordat HarmoS oblige par ailleurs les cantons de chaque région linguistique à coordonner leurs plans d’études93. Précisons que le niveau régional correspond à la région linguistique pour la partie francophone du pays, au niveau cantonal pour le Tessin, et à trois niveaux régionaux s’agissant de la Suisse alémanique. Aujourd’hui, chacune des trois régions linguistiques possède ainsi son plan d’études. Tout d’abord, le plan d’études romand94 s’applique aux quatre cantons francophones et aux trois cantons bilingues. Il fixe explicitement l’allemand comme première langue étrangère enseignée. Ensuite, le piano di studio della scuola dell’obbligo ticinese95 s’applique uniquement au Tessin. Il établit le français comme première langue étrangère enseignée. Enfin, le Lehrplan 21 s’applique aux 17 cantons germanophones, aux trois cantons bilingues et au seul canton trilingue, les Grisons96. En ce qui concerne l’enseignement des langues, le Lehrplan 21 reprend le modèle 3/5, cependant sans préciser l’ordre d’enseignement des langues. Celui-ci est coordonné au niveau des trois sous-conférences qui regroupent les cantons de la Suisse alémanique occidentale (première langue enseignée : l’anglais), de la Suisse alémanique centrale (première langue enseignée : l’anglais97) et de la Suisse alémanique du Nord-Ouest (première langue enseignée : le français98).

32Notons que les plans d’études constituent un puissant instrument de coordination, notamment en Suisse alémanique99. En effet, ces derniers s’appliquent même dans les cantons qui n’ont pas ratifié le concordat HarmoS.  L’imbrication entre la Stratégie des langues, le concordat HarmoS et les plans d’études est donc très forte, au point où il est parfois difficile de savoir quelles règles (et exceptions) s’appliquent et si ces dernières sont juridiquement obligatoires ou non. Ainsi, un canton qui respecte la Stratégie des langues et suit le plan d’études régional pertinent se conforme le cas échéant aux règles prévues par HarmoS sans pourtant avoir adhéré à ce dernier.

33Enfin, peu après la conclusion de HarmoS, toujours en 2007, la Confédération a adopté la Loi fédérale sur les langues nationales et la compréhension entre les communautés linguistiques (LLC), en s’appuyant sur les articles 4 Cst. (langues nationales), 18 Cst. (liberté de la langue) et 70 Cst. (répartition des compétences en matière de langues)100. Comme lors de la réforme du système d’éducation, la CDIP a collaboré étroitement avec la Confédération pour trouver des solutions adéquates, notamment en ce qui concerne l’enseignement des langues101.

34La LLC reprend les principes établis dans la Stratégie des langues de 2004 et le concordat HarmoS, mais dans une forme moins contraignante. A l’issue d’un débat nourri, le législateur a en effet renoncé à ancrer l’enseignement obligatoire d’une langue nationale dans la loi, comme l’avait prévu l’avant-projet102. Les motifs de ce choix étaient notamment les doutes concernant l’existence d’une compétence fédérale en ce sens et la volonté de respecter l’autonomie cantonale103. Le fait que les cantons venaient d’inscrire le modèle 3/5 dans le concordat HarmoS fut également pris en compte104. Ainsi, l’article 15 al. 3 LLC prévoit seulement que « [l]a Confédération et les cantons s’engagent dans le cadre de leurs attributions en faveur d’un enseignement des langues étrangères qui, au terme de la scolarité obligatoire, assure des compétences dans une deuxième langue nationale au moins, ainsi que dans une autre langue étrangère ». Les questions du début de l’enseignement des différentes langues, l’ordre, ainsi que les niveaux de compétences à atteindre sont donc laissées ouvertes105.

3.3 Oppositions

35Les solutions retenues par la Stratégie des langues de 2004, le concordat HarmoS de 2007 ainsi que la LLC de 2007 suscitèrent des oppositions parfois vives qui déclenchèrent à leur tour trois vagues de votations populaires.

36La première vague suivit l’adoption de la Stratégie des langues. Alors même que celle-ci est un document de soft law, elle provoqua le lancement de plusieurs initiatives populaires cantonales visant à limiter l’enseignement des langues à l’école primaire à une seule langue étrangère106. Il ressort des débats précédant les votations, et notamment des déclarations faites par les initiant-e-s, que ces initiatives visaient généralement à assurer l’anglais comme première langue étrangère aux dépens du français, même si elles ne le précisaient pas107. Dans les cantons de Thurgovie, Zoug, Schaffhouse et Zurich, les initiatives furent rejetées en votation populaire108. A Lucerne, une telle initiative fut retirée par les initiant-e-s109.

37La deuxième vague fut déclenchée par l’adoption du concordat HarmoS. En effet, dans de nombreux cantons, des référendums furent lancés contre la décision de ratification du concordat. Ainsi, des quinze cantons parties, le concordat HarmoS fut soumis au vote et accepté dans sept cantons110, tandis que dans les huit autres cantons membres, HarmoS fut adopté par le parlement cantonal. Parmi les onze cantons non membres, le concordat HarmoS fut rejeté en votation populaire dans sept cantons111.

38Enfin, le Lehrplan21 a, lui aussi, suscité de fortes oppositions. Elaboré et adopté par la Conférence des directeurs de l’éducation de Suisse alémanique (D-EDK), son introduction doit être décidée dans chaque canton selon la procédure prévue par le droit cantonal112. L’instance compétente est généralement le gouvernement cantonal ou le département cantonal responsable, voire une commission scolaire113. Cette situation a été vivement critiquée par certain-e-s, qui y voyaient une « imposition » d’un instrument intercantonal manquant de légitimité démocratique114. Dans plus de la moitié des cantons, des initiatives populaires ont été lancées à la suite de l’adoption du Lehrplan 21115. Avec quelques nuances, ces initiatives exigent une participation démocratique accrue lors de l’adoption de nouveaux plans d’études, notamment la soumission de la décision d’adoption à une majorité qualifiée au parlement cantonal ou au référendum facultatif, voire obligatoire116. Parallèlement, d’autres initiatives visant à limiter l’enseignement à l’école primaire à une seule langue étrangère ont vu le jour dans plusieurs cantons117. Dans certains cantons, comme Zurich et Lucerne, il s’agit de la deuxième initiative en dix ans poursuivant cet objectif118. Les votes populaires de cette troisième vague de votations ont eu lieu dans bon nombre de cantons au cours des dernières années ; les initiatives ont cependant été rejetées à chaque fois. Le plan d’études a ainsi été confirmé119.

39L’opposition au Lehrplan 21 ne constitue pas nécessairement une remise en question du concordat HarmoS et du modèle 3/5120. En effet, ce plan d’études prévoit également des innovations qui ne découlent pas directement de HarmoS, mais qui ont trait à sa nature d’outil pédagogique. Certaines oppositions contre le Lehrplan 21 visent toutefois explicitement le modèle 3/5, ce qui revient généralement à une opposition à l’enseignement du français à l’école primaire. En effet, le modèle 3/5 continue à être l’un des aspects controversés tant du concordat HarmoS que du Lehrplan 21121.

40Les deux exemples suivants des cantons de Saint-Gall et des Grisons montrent non seulement la forte imbrication des trois instruments principaux présentés ci-dessus, mais également l’intervention des divers pouvoirs cantonaux – les pouvoirs exécutif, législatif, judiciaire, ainsi que le peuple – dans le débat. Dans le canton de Saint-Gall, une initiative populaire, lancée contre le Lehrplan 21, visait notamment à interdire l’enseignement de plus d’une langue au niveau de l’école primaire, et donc l’abrogation du modèle 3/5. Dans la mesure où le canton avait auparavant adhéré à HarmoS, l’initiative était aussi dirigée contre ce dernier, du moins indirectement. Tant le gouvernement cantonal que le Tribunal cantonal saint-gallois ont toutefois invalidé l’initiative, jugeant qu’elle était contraire à la Constitution fédérale et au droit intercantonal, plus précisément au concordat HarmoS. Le canton ne pouvait donc pas partiellement modifier le Lehrplan 21 tout en étant partie au concordat HarmoS122. A la suite de cette décision judiciaire, une initiative populaire visant explicitement la sortie du canton de Saint-Gall de HarmoS a été lancée – mais refusée en votation populaire en 2016.

41Dans le canton des Grisons, une initiative populaire similaire a été lancée, visant également à interdire l’enseignement de plus d’une langue étrangère au niveau de l’école primaire123. Celle-ci stipulait par ailleurs explicitement que cette langue devait être l’allemand ou l’anglais. Alors que le parlement cantonal des Grisons a déclaré l’initiative invalide, le Tribunal cantonal de ce même canton est arrivé à la conclusion opposée124. Son arrêt a été confirmé par le Tribunal fédéral, la Cour suprême de la Confédération. Ce dernier a notamment jugé que le canton des Grisons n’était pas obligé de suivre les solutions en matière d’enseignement des langues retenues dans HarmoS ou dans la Stratégie des langues, dans la mesure où il n’était pas partie au concordat HarmoS125. Selon le Tribunal fédéral, il est donc conforme à la Constitution fédérale de débuter l’enseignement d’une deuxième langue étrangère seulement au niveau de l’école secondaire126. Autrement dit, le modèle 3/5 ne découle pas de la Constitution fédérale et ne s’impose donc pas aux cantons non parties au concordat HarmoS. Précisons cependant que l’initiative demandant l’enseignement d’une seule langue au niveau de l’école primaire a été refusée en votation le 23 septembre 2018127. Les élèves des Grisons continuent donc d’apprendre une langue nationale à titre de langue étrangère dans l’ensemble du canton à l’école primaire.

42En résumé, nous pouvons constater qu’à partir de 2004, diverses initiatives et référendums populaires ont été lancés en matière d’instruction publique. La Stratégie des langues, le concordat HarmoS et le Lehrplan 21 ont tous déclenché une vague de votations populaires dans un certain nombre de cantons, avant tout alémaniques, dont une partie importante avait pour objet, directement ou indirectement, l’enseignement des langues à l’école primaire. Les oppositions étaient en partie motivées par des arguments pédagogiques : d’aucuns ont en effet estimé que les élèves seraient surchargés par l’apprentissage de deux langues à l’école primaire128. Il convient cependant de garder en tête que deux questions distinctes se posent dans le débat relatif à l’enseignement des langues : d’une part, celle de savoir s’il faut enseigner une ou deux langues à l’école primaire et, d’autre part, celle de savoir s’il convient ou non de commencer par l’enseignement d’une langue nationale. Alors que les arguments pédagogiques susmentionnés sont pertinents pour répondre à la première question, ils ne le sont pas en ce qui concerne la seconde, qui est davantage une question d’ordre politique au sein de la Confédération. Il ressort que c’est en général le français, pourtant langue nationale, qui fait les frais du report de l’apprentissage d’une deuxième langue à l’école secondaire au profit de l’anglais129.

43Il n’est donc pas étonnant que cette évolution, notamment la remise en question de l’enseignement du français à l’école primaire, ait parfois été mal accueillie, voire même perçue comme une menace à la cohésion nationale130. Les oppositions aux solutions retenues dans le concordat HarmoS et dans le Lehrplan 21 en matière d’enseignement des langues ont par ailleurs amené le Conseil fédéral à estimer que l’harmonisation de l’instruction publique était menacée131.

3.4 A quand l’intervention de la Confédération ?

44En été 2016, alors que la controverse autour du concordat HarmoS et de l’enseignement des langues battait son plein, le Conseil fédéral a décidé d’intervenir dans le débat en proposant une modification de la Loi fédérale sur les langues (LLC). L’avant-projet du 6 juillet 2016 présente trois variantes pour modifier l’article 15 al. 3 LLC. La première précise que l’enseignement de la deuxième langue nationale doit débuter au plus tard deux ans avant la fin de l’école primaire ; la deuxième inscrit le modèle 3/5 tel quel dans la loi ; la troisième précise seulement que l’enseignement de la deuxième langue nationale doit débuter à l’école primaire132. Ajoutons qu’aucune de ces trois variantes ne prescrit l’ordre des langues.

45Lors de la mise en consultation de l’avant-projet133, la plupart des cantons se sont prononcés contre la révision de la LLC et donc contre l’intervention fédérale directe dans le domaine de l’enseignement des langues à l’école primaire134. D’autres acteurs, issus notamment de l’économie, comme l’Union syndicale suisse, l’hôtellerie suisse et plusieurs partis politiques135, y étaient favorables, et ce à travers les frontières linguistiques.

46Au-delà des divergences d’opinions, la question de savoir si la Confédération était compétente pour intervenir de cette manière dans la problématique de l’enseignement des langues s’est également posée136. En effet, nous avons vu que la Confédération ne peut agir que si elle constate l’échec de l’harmonisation dans les domaines visés par l’article 62 al. 4 Cst137. Or, cette disposition ne mentionne pas l’enseignement des langues, même s’il s’agit de l’un des aspects les plus souvent discutés du concordat HarmoS. Certes, on peut considérer que le domaine des langues fait partie des « objectifs des niveaux d’enseignement », qui constituent l’un des quatre domaines où la Constitution exige une harmonisation138. Toutefois, selon plusieurs auteurs auxquels nous nous rallions, il ne peut alors s’agir que d’harmoniser les objectifs à atteindre en ce qui concerne les langues, et non pas de fixer l’année d’introduction dans le cursus scolaire139. Dans ce sens, la modification de la LLC proposée par le Conseil fédéral serait alors contraire à la Constitution. Cette interprétation a d’ailleurs été confirmée par le Tribunal fédéral140. Notons cependant que, si le parlement fédéral décide à l’avenir d’adopter la modification de la LLC proposée par le Conseil fédéral, les cantons ne pourront pas la contester directement devant le Tribunal fédéral, étant donné que ce dernier ne peut contrôler la constitutionnalité des lois fédérales que de manière restreinte141. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral se verrait contraint d’appliquer la loi fédérale.

47Il convient également de mettre en avant qu’en proposant de réviser la LLC, le Conseil fédéral a choisi de ne pas utiliser les nouveaux mécanismes de l’article 48a Cst. présentés plus haut142. En réalité, cette option n’est même pas envisagée dans le rapport explicatif de l’avant-projet du 6 juillet 2016. En revanche, il est intéressant d’observer que, selon le Conseil fédéral, « il ne serait pas opportun que le législateur fédéral prescrive une solution d’harmonisation divergeant du concordat HarmoS »143. Sans passer par la déclaration de force obligatoire du concordat HarmoS ou des parties de ce concordat, le Conseil fédéral propose donc tout de même de « généraliser » les solutions élaborées dans le processus intercantonal dans une loi fédérale, au moins en ce qui concerne la variante 2, c’est-à-dire le modèle 3/5 qui reconnaît l’importance d’apprendre deux langues étrangères, dont une nationale, mais qui laisse aux cantons le choix d’en déterminer l’ordre144.

48Les questions relatives à la compétence d’agir de la Confédération et la manière de le faire peuvent cependant rester ouvertes pour l’instant. En effet, en décembre 2016, à peine six mois après la publication de l’avant-projet, le Conseil fédéral a décidé de ne pas poursuivre le processus de révision de la LLC pour le moment. La suspension de la procédure était notamment motivée par l’évolution récente au niveau cantonal, et plus spécifiquement par le rejet de plusieurs initiatives populaires remettant en question la solution actuelle en matière d’enseignement des langues145.

49Constatant que le danger de remise en question de l’enseignement des langues était donc moins immédiat, le Conseil fédéral a préféré suspendre son projet et ne pas interférer avec les solutions cantonales. Le Conseil fédéral a explicitement déclaré qu’il compte suivre de près l’évolution de la problématique de l’enseignement des langues, notamment au vu des votations sur le Lehrplan 21, encore à venir dans plusieurs cantons146. L’avant-projet constitue donc une « épée de Damoclès » aux mains du gouvernement fédéral. Pour reprendre l’expression utilisée par Johanne Poirier et Nicolas Levrat, le Conseil fédéral s’est ainsi servi du « droit comme outil » dans le jeu de pouvoir du fédéralisme147.

4. Une multiplicité d’acteurs et d’actes juridiques

50Notre analyse des évolutions dans le domaine du fédéralisme coopératif, de la réforme du système d’éducation ainsi que des développements récents concernant la problématique de l’enseignement des langues a permis de montrer la complexité de celle-ci. Cette complexité est notamment due au nombre d’acteurs et à la grande diversité d’actes – juridiquement obligatoires ou non – qui s’enchevêtrent. En ce qui concerne les acteurs, pas moins de quatre niveaux différents peuvent être distingués. Les cantons sont sans doute les acteurs principaux dans le domaine de l’enseignement des langues à l’école primaire. Disposant d’une compétence étendue dans le domaine de l’instruction publique, ils gèrent les écoles et prennent les décisions les plus importantes. A l’intérieur des cantons, il existe parfois des tensions entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. La prééminence des gouvernements dans l’élaboration des actes est notamment vue de manière critique par certain-e-s qui souhaiteraient que les parlements cantonaux y jouent un rôle plus actif148. Des tensions existent également entre les pouvoirs judiciaire et législatif, dans la mesure où les deux pouvoirs peuvent se prononcer sur la validité des initiatives populaires et qu’ils n’arrivent pas toujours à la même conclusion149.

51Par la collaboration intercantonale, les cantons ont créé deux niveaux d’action additionnels. La CDIP occupe une position primordiale dans ce mikado institutionnel. Réunissant tous les cantons, elle représente le niveau intercantonal proprement dit. Entre ce dernier et les cantons, on peut encore identifier un niveau supplémentaire : les conférences régionales de la CDIP150. Elles jouent un rôle important notamment en ce qui concerne la concrétisation des plans d’études pour les différentes régions. Au dernier niveau, si situe la Confédération, qui ne dispose que de compétences restreintes (art. 70 Cst.), voire subsidiaires (art. 62 al. 4 Cst.) en matière d’enseignement des langues à l’école primaire. Malgré cela, le projet de révision de la LLC montre qu’elle n’hésite pas à faire usage de ses moyens d’intervention – ou de s’en servir comme moyen de pression.

52Enfin, dans l’énumération des acteurs, il ne faut à l’évidence pas oublier le peuple, qui dispose de pouvoirs considérables en Suisse. Comme nous venons de le voir, la problématique de l’enseignement des langues a suscité plusieurs vagues de votations populaires dans de nombreux cantons. Dans ce contexte, il convient également de mentionner les médias, qui couvrent la problématique de l’enseignement des langues de manière extensive, notamment pendant les campagnes des diverses votations populaires.

53Du côté  des actes, la variété n’est pas moindre. En plus des dispositions constitutionnelles et des lois tant fédérales que cantonales, la problématique de l’enseignement des langues se distingue par le nombre important d’actes intercantonaux. A ce niveau, l’on trouve non seulement des conventions intercantonales proprement dites, mais également des instruments de soft law intercantonal. En font partie notamment la Stratégie des langues et les plans d’études151. Les divers actes intercantonaux sont, de plus, mis en œuvre par de nombreux actes – législatifs, réglementaires et administratifs152 – dans chaque canton.

54Dans le débat autour de l’enseignement des langues, la distinction entre acteurs et actes ne se fait cependant pas toujours de manière aussi claire. La remise en cause de certains actes vise parfois en réalité plutôt le processus d’élaboration ou de décision. Ainsi, les initiatives contre le Lehrplan 21 ne visent souvent pas le contenu même de cet acte, mais demandent une participation démocratique renforcée. A l’inverse, la critique de certains acteurs se traduit parfois en une critique de l’acte produit par ceux-ci. En outre, l’enchevêtrement des actes fait qu’il n’est souvent pas possible de remettre en question l’un d’entre eux sans toucher aux autres. A cet égard, l’exemple saint-gallois nous a montré qu’il n’était pas possible d’abroger le modèle 3/5 et modifier le Lehrplan 21 sans d’abord sortir du concordat HarmoS. Ainsi, si l’on souhaite enlever une baguette du mikado institutionnel, on risque bien d’en faire tomber d’autres.

55Au-delà du cadre strictement juridique, une multitude d’autres considérations, notamment d’ordres sociopolitique, économique et pédagogique, sont prises en compte dans le débat relatif à l’enseignement des langues. Un concept qui revient de manière constante est celui de la cohésion nationale153. En effet, certains considèrent qu’il existe un lien de cause à effet direct entre l’enseignement des langues et la cohésion nationale154. En outre, les questions pédagogiques occupent une place importante dans le débat, en dépit des avis divergents des expert-e-s155. Le débat est donc complexe et dépasse le cadre juridique. Enfin, la problématique de l’enseignement des langues a un caractère éminemment politique. En d’autres termes, les arguments décisifs menant potentiellement à une solution durable dans le domaine ne relèveront peut-être pas du domaine juridique, mais bien du domaine politique.

56En somme, nous pouvons constater que, d’un point de vue juridique, au regard des nombreux acteurs et des nombreux actes juridiques, la problématique de l’enseignement des langues ressemble véritablement à un mikado institutionnel. Dans la recherche d’une solution durable, ce constat a au moins deux conséquences. D’une part, la solution doit inclure les acteurs de tous les niveaux et prendre en compte les actes pertinents, ainsi que les liens entre ces derniers. D’autre part, comme dans le jeu de mikado, un certain équilibre entre les acteurs, dont le peuple, doit être conservé – sans quoi le tout risquerait de s’écrouler.

5. Conclusion et perspectives

57Dans la présente contribution, nous avons d’abord présenté les anciens et nouveaux instruments du fédéralisme coopératif suisse, en particulier la déclaration de force obligatoire et l’obligation d’adhérer à des conventions intercantonales, mécanismes prévus à l’article 48a Cst. Nous avons ensuite vu que la réforme du système d’éducation a introduit une nouvelle obligation d’harmonisation adressée aux cantons (art. 62 al. 4 Cst.). Cette dernière a été mise en œuvre par plus de la moitié des cantons suisses avec le concordat HarmoS.

58S’agissant plus particulièrement de la problématique de l’enseignement des langues, nous avons vu qu’elle était réglementée par plusieurs actes. Certains de ces instruments sont juridiquement obligatoires : le concordat HarmoS et la LLC. D’autres, comme la Stratégie des langues, ont un statut de soft law. Les oppositions contre ces divers actes ont provoqué non seulement plusieurs vagues de votations populaires, mais ont également amené le Conseil fédéral à s’immiscer dans le débat en tant que représentant de l’échelon fédéral. Nous avons vu que, plutôt que de se servir des mécanismes de « coopération forcée » prévus à l’article 48a Cst., le Conseil fédéral a préféré proposer une modification de la LLC. Plus ponctuelle, cette proposition lui aurait permis d’intervenir sur un point précis, à savoir l’enseignement des langues, sans toucher aux autres questions liées à l’enseignement. Il a cependant suspendu cette procédure de révision pour le moment, notamment au vu de plusieurs votes populaires favorables aux solutions d’harmonisation intercantonale. Cela indique que ce projet de loi visait, du moins partiellement, à exercer de la pression sur les cantons.

59La multiplicité d’acteurs et d’actes juridiques rend la problématique de l’enseignement des langues à l’école primaire très complexe. Dans le débat, les questions relatives à la compétence des acteurs et à leur légitimité démocratique s’entremêlent souvent avec les questions relatives au contenu des actes. De plus, la relation étroite entre les différents instruments fait que la remise en question de l’un d’entre eux n’est pas sans conséquence pour les autres. Une solution durable n’est à notre avis possible qu’en prenant en compte l’ensemble des actes pertinents, ainsi que les liens entre ces derniers et avec la participation de tous les acteurs, tout en gardant un certain équilibre entre ces derniers.

60Enfin, il nous paraît important de placer le débat autour de l’enseignement des langues à l’école dans un contexte plus large. En effet, entre les votations populaires, le va-et-vient entre la Confédération et les cantons, les avis d’expert-e-s en pédagogie et les détails techniques des plans d’études, on ne saurait perdre de vue le but de l’enseignement des langues nationales à l’école obligatoire : l’objectif honorable selon lequel, dans un pays plurilingue comme la Suisse, chaque élève ayant terminé l’école obligatoire soit au moins familiarisé-e avec une autre langue nationale et ses aspects culturels. En ce sens, l’apprentissage des langues ne devrait pas non plus prendre fin aux portes de l’école, mais se poursuivre tout au long de la vie, que ce soit à travers des échanges linguistiques à tous les âges, de programmes de télévision ou de radio bi- ou trilingues ou encore une offre de formation continue. Ces mesures sont d’autant plus importantes que ce ne sera pas un énième acte juridique qui éveillera l’intérêt de la population pour les autres langues nationales. Joli paradoxe, toutefois, l’introduction de ces diverses mesures nécessitera sans doute également une pluralité de mesures, juridiquement contraignantes ou non, émanant d’une diversité d’acteurs. En Suisse, comme dans les autres Etats fédéraux, le jeu de mikado semble inévitable.

Voetnoten

Om dit artikel te citeren:

Over : Dominique Hänni

Over : Nesa Zimmermann