Vincent Seron

Aperçu comparatif de la structure organisationnelle de la police au regard des exemples allemand, français, belge et nord-américain

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Introduction

1S’attacher à une étude comparée approfondie des services de police des États de l’Union européenne, a fortiori du monde, semble aujourd’hui relever du mythe de Sisyphe, tant cette institution complexe constitue un objet particulièrement rétif à l’analyse. Comme le souligne Lévy, «alors que pour le sens commun, le vocable police évoque immédiatement une institution et des attributions bien définies, les choses se brouillent dès que l’on tente de dépasser cette signification immédiate»1. La notion même de police ne revêt en effet pas le même sens d’un État à l’autre, d’une époque à l’autre2, voire d’un auteur à l’autre. Ainsi que l’indique Berlière en référence à Perrinjaquet, elle est «un de ces mots vagues et difficiles à préciser qui éveillent des idées très diverses et sont employés dans des sens très différents»3.

2Sans entrer dans le détail des controverses qui peuvent exister sur ce point4 et de manière à rencontrer des objectifs de pragmatisme, on peut définir cette institution comme étant d’abord et avant tout «un instrument de distribution de la force dans un ensemble socialement défini, créé par l’autorité politique afin de promouvoir, réaliser ou sauvegarder des intérêts collectifs identifiables»5.

3Au-delà de la difficulté à se définir, l’institution policière occupe une position particulièrement digne d’intérêt parmi les institutions gouvernementales modernes : elle est concomitamment la plus connue et la moins bien comprise6.

4Dans l’étude qui nous occupe, nous avons porté notre choix sur cinq États, dont quatre à structure fédérale (selon une conception assez large du fédéralisme), à savoir l’Allemagne, la Belgique, le Canada, les États-Unis et, faisant figure d’exception de par sa structure unitaire, la France. Le choix de ces États peut se justifier par plusieurs raisons dont celle de la tradition. En effet, comme d’aucuns ont pu le démontrer, les formes d’ordre qui régissent nos sociétés actuelles peuvent se voir éclairées par une étude «généalogique» de l’institution policière. Par cette entremise, il est ainsi possible de dégager trois principales traditions policières : la tradition française, la tradition anglo-américaine et la tradition allemande; l’hétérogénéité de ces traditions étant en règle générale attribuée à la différence des fondements politiques étatiques7.

5S’agissant du degré de centralisation – et sans tomber dans un paradigme d’opposition entre les «modèles» de police anglo-américain et français8 –, on distingue généralement les pays où l’institution policière est centralisée sous une autorité d’État unique et une hiérarchie administrative (e.g., la France, État généralement perçu comme le «parangon de la centralisation policière»9) de ceux où elle est largement décentralisée (e.g., les États-Unis, l’Allemagne et le Royaume-Uni)10.

6Notre approche portant entre autres sur les États belge et canadien, il nous sera par ailleurs possible d’entrevoir l’influence (parfois conjointe) exercée par les deux «idéaux-type»11 susmentionnés sur ces structures policières. L’organisation (et les missions) de la police ont en effet la plupart du temps été développées à la suite d’un processus influencé par la culture des peuples, évoluant au gré de l’histoire du pays, voire des crises traversées par la structure étatique ou gouvernementale. Selon Pérez, la répartition des forces aux différents niveaux territoriaux serait conditionnée par la structure de l’État elle-même12.

7Dans cette optique, on ne peut «questionner l’État ou la société sans s’intéresser à la police et, réciproquement, aucune étude de la police ne peut ignorer la société et les politiques auxquelles elle est étroitement imbriquée»13. Ainsi que l’écrit Monet, «ce sont ces modes particuliers d’émergence et de développement de l’État qui rendent compte, pour l’essentiel, des différences que l’on constate aujourd’hui d’un système policier à l’autre; c’est la nature fondamentalement identique du «mandat» confié à la police, qui explique les similitudes»¹⁴. En d’autres termes, si les polices se copient les unes les autres, les nations entretiennent plutôt leur singularité¹⁵.

8Avant d’entamer notre analyse, nous tenons toutefois à préciser qu’il n’est ni souhaitable, ni pensable d’envisager par le détail, dans la présente contribution, l’ensemble des aspects (structurels, organisationnels ou fonctionnels) de ces diverses polices. Aussi, dans le développement qui va suivre, nous contenterons-nous modestement d’esquisser au travers d’une approche principalement descriptive les caractéristiques essentielles de la structure organisationnelle des corps de police des États sélectionnés.

1. La police en Allemagne

9Il serait structurellement et juridiquement inexact de parler d’une police allemande16. Constitué de seize polices des Länder17 et de plusieurs institutions fédérales, le système policier allemand se caractérise avant tout, à l’instar des États-Unis, par sa décentralisation et sa spécialisation. Tant aux États-Unis qu’en Allemagne, indique Monet, «les polices fédérales sont sous le contrôle d’un pouvoir politique constitutionnellement placé «au-dessus» des États ou des Länder qui composent la Fédération. D’autre part, ces polices fédérales ont affaire à des polices locales disjointes mais dont les structures, les cadres juridiques et les philosophies sont largement homogènes»18.

10En vertu de la Loi fondamentale de 1949 (Grundgesetz), l’État allemand se caractérise par une structure fédérale selon laquelle la compétence de principe relève des Länder et l’exception de la Fédération. La Loi fondamentale confie aux Länder l’organisation de la sécurité et des services de police, réservant en contrepartie à la Fédération la possibilité de créer quelques organes centraux comme la police des frontières ou la police criminelle.

11Au lendemain de la chute du mur de Berlin en 1989, l’organisation policière allemande dans son ensemble s’est vue calquée sur les structures policières de l’ex-République fédérale d’Allemagne; l’ancienne Police populaire de la RDA (la Vopo, Volkspolizei) ayant été dissoute.

12D’aucuns ont pu définir la police allemande comme étant «le gros bras de l’exécutif»19. En se rapportant à Albrecht Funk, force est de constater que cette conception ressemble à la conception française de la police malgré trois différences essentielles20. Premièrement, en Allemagne la séparation des pouvoirs n’a pas eu d’incidence sur la police, l’action policière disposant d’une large autonomie vis-à-vis de celle du ministère public. Ensuite, contrairement aux polices de l’Hexagone, toutes les polices relevant du ministère de l’Intérieur et les cadres de la police étant tous formés dans une même académie, la police allemande présente un degré d’intégration beaucoup plus élevé. Enfin, comme l’indiquent certains auteurs, dont Didier Bigo, l’Allemagne est certainement l’État qui dispose du processus de coopération le plus abouti21.

1.1. Le niveau fédéral

13S’il est incontestable que la police allemande relève avant tout des Länder par principe «constitutionnel», il serait erroné de négliger l’importance de la Fédération en ce domaine, le droit fédéral influant fortement sur le caractère de la police des Länder22.

14Deux principaux services de police existent au niveau fédéral : l’Office fédéral de la police criminelle (Bundeskriminalamt) et la police de protection des frontières et des chemins de fer (Bundesgrenzschutz)23.

A. Le Bundeskriminalamt (BKA)

15Institution subordonnée au ministère fédéral de l’Intérieur, l’Office fédéral de la police criminelle a pour vocation première de coordonner la coopération entre la Fédération et les polices des Länder en matière de lutte contre le crime. Dans ce domaine, il agit en étroite relation avec les Landeskriminalämter (LKA) de chaque Land et exerce notamment à cet égard une mission de recueil, de diffusion et d’exploitation des informations et communications liées à la criminalité.

16Parmi ses missions principales, l’Office fédéral de la police criminelle24 est chargé de mener des enquêtes concernant des matières criminelles d’envergure (terrorisme, extrémisme, espionnage, délits économiques) présentant un caractère international et définies par la loi25. Il peut également être requis par le ministère public au vu de la gravité des faits.

17Il est en outre compétent pour les délits à motivation politique visant à l’intégrité physique des membres des organes constitutionnels fédéraux ainsi que concernant les atteintes à la sécurité intérieure.

18Il s’agit enfin d’un organe-clé en matière de coopération policière non seulement européenne mais également internationale.

B. La Bundesgrenzschutz (BGS)

19Instituée en 1950 et relevant du ministre de l’Intérieur, la BGS est un service de police fédéral de nature civile assumant des missions spéciales de police en matière de sécurité sur l’ensemble du territoire. La suppression de la frontière inter-allemande a constitué une véritable opportunité pour cette seconde force de police du pays qui s’est vue attribuée de nouvelles missions, parfois en concurrence avec d’autres administrations26. Aussi, outre la surveillance des frontières, la BGS dispose depuis lors de compétences en matière de sécurité du Bundestag, de police des chemins de fer ou de sécurité aérienne. Elle assiste par ailleurs les forces de police des Länder dans les cas d’opérations majeures de police ou de catastrophes.

1.2. L’organisation au niveau des Länder

20Conformément à la structure fédérale de l’État allemand, chaque Land dispose de sa propre force de police. L’organisation policière des Länder relevant à la fois de chaque Land et de la Fédération, elle peut varier d’un Land à l’autre. Malgré l’autonomie de gestion des Länder engendrant une situation parfois disparate au sein de ces entités, la tendance est néanmoins à l’homogénéisation, un schéma commun structurant l’ensemble des services de police au niveau de ces entités27. Aussi, outre d’éventuelles polices spécialisées (police fluviale et maritime ou des autoroutes), trois polices principales coexistent au sein de chaque Land.

21Premièrement, la police de sécurité générale (Schutzpolizei) qui assume l’essentiel des missions policières tels le maintien de l’ordre ou la circulation routière. Agissant principalement sur la voie publique, cette dernière est placée sous l’autorité du ministre de l’Intérieur du Land.

22En second lieu, la police criminelle (Kriminalpolizei) est compétente pour les affaires judiciaires d’un certain niveau de gravité qui requièrent des compétences particulières et ne peuvent donc être prises en charge par la police de sécurité générale28. Toute comme cette dernière, la police criminelle est placée sous l’autorité du ministre de l’Intérieur du Land.

23Troisièmement, créée à l’initiative de la Fédération, une force de réserve permanente (Bereitschaftspolizei) – dépendant cette fois du ministre fédéral de l’Intérieur – effectue de manière ponctuelle des missions de maintien de l’ordre, d’assistance ou de renfort29.

24À titre informatif, signalons également que bien qu’il n’existe pas de police «municipale» en Allemagne, des services spécialisés dans le maintien de l’ordre public au sein des collectivités locales peuvent toutefois être prévus par les lois et règlements des différents Länder. Ces services assurent la sécurité publique sur le territoire de la collectivité (dont font notamment partie les communes). C’est le maire de chaque commune qui décide des fonctions qui leur sont attribuées, ces dernières allant du relevé d’identité à l’utilisation de la force sous certaines conditions³⁰.

2. Le système policier français

25Traditionnellement, le système policier français peut être caractérisé par deux principaux éléments : le centralisme et le dualisme31. Police d’État, la police française relève de l’autorité exclusive du pouvoir central, même si de nos jours, comme le remarque Baccigalupo, nul État moderne ne dispose d’une police parfaitement homogène et totalement centralisée32. Dans le même sens, contrairement à ce que pourrait laisser penser la réputation centralisatrice de la IIIe République à partir de laquelle le modèle étatisé et centralisé de police fut mis en place, il n’y a jamais eu au sein de l’Hexagone une police33. Deux grands corps de police forment en effet l’essentiel du système de police : l’un de nature civile, la  Police nationale, l’autre de nature militaire, la Gendarmerie34. En ce qui concerne la répartition des tâches de sécurité, cette dernière s’effectue à partir d’un critère géographique, la police nationale étant affectée à la surveillance des territoires urbains et périurbains, la gendarmerie à celle des zones rurales35. Par ailleurs, même s’il n’est pas entièrement satisfaisant, le critère géographique permet une autre approche, certes sommaire mais relativement éclairante, de la complexité de la structure policière française. On peut ainsi distinguer les polices «générales»36, c’est-à-dire dont le pouvoir s’étend à l’entièreté du territoire (dont font partie la gendarmerie et la police nationale) et les polices municipales dont le ressort est limité à une portion de territoire, généralement une ville37.

2.1. La police nationale

26Le vocable «police nationale» fut employé la première fois sous le régime de Vichy par la loi du 23 avril 1941 plaçant les polices municipales sous la responsabilité des préfets en lieu et place des maires38. Remplacée en 1944 par la Sûreté nationale, l’actuelle police nationale trouve son fondement dans la loi du 9 juillet 1966 qui mit un terme à la dualité existant entre Sûreté générale, d’une part, et Préfecture de police, d’autre part39.

27Placée sous l’autorité du ministre de l’Intérieur40, la police nationale est gérée par une Direction générale, elle-même composée de onze divisions distinctes41 et de cinq entités directement rattachées au directeur général42.

28Outre les missions lui étant traditionnellement attribuées (à savoir celles de police judiciaire, de police administrative et de maintien de l’ordre), la loi du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité43 a assigné cinq missions prioritaires à la police nationale : assurer la sécurité des personnes et des biens; maîtriser les flux migratoires et lutter contre le travail clandestin; lutter contre la criminalité organisée, la grande délinquance et la drogue; protéger le pays contre la menace extérieure et le terrorisme et maintenir l’ordre public.

29Au niveau territorial, l’organisation policière est articulée autour de la région (associée au préfet de région), du département44 et de la circonscription à la tête de laquelle le commissaire de police est l’autorité. Ayant sa propre organisation territoriale, chaque police spécialisée détient une marge d’autonomie relativement grande. Comme l’indiquent Gleizal e.a. «la pluralité et la diversité des missions de la police nationale et ses rapports fonctionnels avec d’autres administrations expliquent l’absence d’harmonisation entre les différentes circonscriptions et l’enchevêtrement géographique qui en résulte»45.

30Sans fournir le détail de l’organisation territoriale de chaque service central46, on mentionnera, à titre exemplatif du caractère pluriel de ces derniers, que les services territoriaux de police judiciaire de la police nationale sont ainsi composés, d’une part, des directions interrégionales de la police judiciaire composées d’un ou plusieurs services régionaux de police judiciaire et d’une ou plusieurs antennes de police judiciaire et, d’autre part, des directions régionales de la police judiciaire composées de services départementaux ou d’antennes de police judiciaire47.

La singularité de la Préfecture de Police de Paris

31Si l’organisation policière française, comme nous avons brièvement pu le constater, se caractérise notamment par une diversification de ses corps, elle l’est également par l’existence d’une force de police spécifique à sa capitale : la Préfecture de Police48.

32Partie intégrante de la police nationale depuis 1966 cette institution originale d’inspiration napoléonienne49 fait en effet l’objet de nombreuses particularités. Sans entrer dans les détails, on évoquera que la Préfecture de Police de Paris est investie de deux missions majeures. D’une part, veiller, à l’instar des autres services de police, à la sécurité des personnes (ainsi qu’à celle de leurs biens) habitant, séjournant ou travaillant au sein de la capitale. D’autre part (et cette mission est spécifique à la Préfecture), assurer la protection du siège des institutions de la République, des représentations diplomatiques ainsi que le maintien de l’ordre50.

2.2. La Gendarmerie nationale

33Issue de la maréchaussée d’Ancien Régime organisée sous François I^er mais dont les origines remontent au Moyen-Age, la Gendarmerie confère un caractère original à la structure policière française51. «Organisation à part» pour reprendre la formule consacrée par Napoléon, la Gendarmerie est à la fois une force militaire opérationnelle52 dont la mission principale n’est pas de participer aux conflits armés et une force de police – non seulement militaire mais également générale – dont la compétence s’étend à l’ensemble du territoire français53.

34S’agissant de ses missions, la majeure partie de l’activité de la Gendarmerie est consacrée d’une part aux missions de police administrative (police de la circulation routière, sécurité publique, secours, …) et, d’autre part, aux missions de police judiciaire54.

35Force à statut militaire, la gendarmerie consacre également une part de son activité aux missions de défense. En temps de paix, elle participe notamment à la sécurité du potentiel de défense, ainsi qu’à l’administration des réserves. En cas de crise ou de conflit, si la gendarmerie continue d’assumer ses missions traditionnelles, elle concourt par ailleurs à la défense opérationnelle du territoire (entre autres par la recherche du renseignement), participe à la défense des points sensibles et s’engage dans des actions de combat aux côtés des autres armées55.

36En résumé, comme l’indique François Dieu, force publique évoluant à la charnière de la défense nationale et du maintien de l’ordre, la gendarmerie s’inscrit parfaitement dans le cadre de l’approche globale et permanente de la défense nationale, intégrant à la fois les situations normales et les situations de crise⁵⁶, les opérations policières et les opérations militaires⁵⁷.

37D’un point de vue organisationnel, la gendarmerie nationale – relevant, depuis 2002, du ministère de l’Intérieur en ce qui concerne ses missions de sécurité intérieure58 – comprend : la direction générale de la gendarmerie nationale; la garde républicaine; les formations territoriales constituant la gendarmerie départementale; les formations constituant la gendarmerie mobile; les formations spécialisées; les formations prévôtales59; les organismes d’administration et de soutien et les organismes de formation du personnel60.

38En vertu du décret du 21 juin 2000, la gendarmerie est subdivisée en trois niveaux d’organisation territoriale déconcentrée : la région, la légion et le groupement61.

39En charge à elle seule de la sécurité publique sur 95 % du territoire et aux fins de remplir au mieux les missions qui lui sont dévolues et d’assurer une présence continue sur le terrain, la gendarmerie nationale calque en partie son organisation structurelle sur le découpage administratif et judiciaire français, exception faite de la région de gendarmerie62, cette dernière étant empruntée aux structures de la défense nationale63.

40Les légions de gendarmerie correspondent aux régions administratives. Le commandant de chaque légion est l’interlocuteur du préfet de région. Il coordonne par l’intermédiaire des commandants de groupement l’activité de la gendarmerie dans sa région.

41Au niveau des départements se trouvent les groupements de gendarmerie départementale. Ces groupements peuvent être constitués en compagnies ou escadrons, pelotons et brigades64.

42À l’échelon des arrondissements sont ainsi déployées 397 compagnies de gendarmerie départementale65. Point de contact entre l’institution gendarmique66 et la population, la gendarmerie départementale dispose de nombreuses unités spécialisées67 et est répartie en plus de 3600 brigades sur l’ensemble du territoire français. Elle est chargée de l’entièreté des missions relevant de la gendarmerie (missions de police judiciaire, administrative ou militaire).

43Avec la gendarmerie départementale, la gendarmerie mobile compose l’essentiel de la gendarmerie nationale et constitue une réserve générale à la disposition du gouvernement. Composée de 129 escadrons répartis sur l’ensemble du territoire, elle participe à la capacité opérationnelle de l’armée. Les formations mobiles sont chargées d’assurer le maintien de l’ordre public. Elles peuvent cependant être appelées à renforcer l’action des formations territoriales chaque fois que des moyens importants en personnels et en matériels sont requis68.

44Pour conclure, on mentionnera, à titre informatif, les gendarmeries dites spécialisées, formations chargées de remplir les missions de la gendarmerie au profit des autorités d’emploi auprès desquelles elles sont placées. Au rang de ces formations figurent entre autres la prestigieuse garde républicaine69, mais également quatre organisations particulières en ce qui concerne leur mode organisationnel et leur mission (la gendarmerie de l’air, la gendarmerie maritime, la gendarmerie des transports aériens et la gendarmerie de l’armement)70 ainsi que le groupe de sécurité et d’intervention de la gendarmerie nationale auquel appartiennent notamment le groupe d’intervention de la gendarmerie nationale (mieux connu sous l’appellation de GIGN) et le groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR).

2.3. Les polices municipales

45Une des singularités du système de police français est la possibilité offerte au maire d’instituer un corps de police au sein de sa municipalité, et ce malgré la présence d’une police d’État au sein de la commune71. «Expression instrumentalisée d’une politique locale destinée aux habitants d’une ville»72 et parfois considérées comme la «garde prétorienne» du maire73, ces polices subsidiaires, pour reprendre l’expression de François Dieu, apparaissent pour certains comme des vestiges du pouvoir local de police74.

46Intégrées au sein de la police nationale suite au processus d’étatisation d’avril 194175, les polices municipales ont connu une résurgence au cours des années quatre-vingt, sans toutefois opérer un retour aux logiques antérieures à 194176. Aujourd’hui elles constituent la troisième force de police en France. Comme le constate Nicole Chambron, ce renouveau des polices municipales n’est pas dû à une explication mécanique unique, mais notamment à la conjonction de plusieurs facteurs d’émergence tels le développement du sentiment d’insécurité, la politisation des questions de sécurité dans les élections locales, l’apparition d’une concurrence politique ou privée sur l’offre de sécurité ou le fait que la police nationale et la gendarmerie apparaissent de moins en moins comme une «police de la ville»77.

47Non strictement définies sur un plan juridique pendant de nombreuses années, les polices municipales françaises ont fait l’objet voici cinq ans d’une reconnaissance-limitation de leurs attributions policières par l’entremise d’une loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales78. Bon nombre de réserves peuvent toutefois, encore à l’heure actuelle, être mises en exergue79. Par exemple, le caractère policier de ces polices reste «variable et dépendant de la lecture que font les maires de l’étendue des pouvoirs des policiers municipaux et des fonctions qu’ils ont à remplir (…). Il existe ainsi des polices municipales qui ‘s’arrogent’ plus de pouvoirs que d’autres quel que soit l’état du droit positif qui les gouverne toutes»80.

48Enfin, en ce qui concerne les tâches attribuées à la police municipale, ces dernières sont à la fois constituées par le transfert de «charges indues» de la police nationale (fourrière, surveillance de bâtiments municipaux, etc.) mais également de tâches identiques – bien qu’exercées d’une autre manière – à celles effectuées par la police nationale (e.g., répression des infractions au stationnement, surveillance des marchés ou des gares) ou d’activités se situant en amont du rôle de surveillance (principalement par le biais de contacts avec la population)81.

3. La structure policière belge actuelle

3.1. Très bref rappel historique

49Durant de nombreuses décennies, la Belgique a vu coexister en son sein trois services de police réguliers distincts : les corps de police communaux (au nombre de 589), compétents sur le territoire de la commune et principalement en charge de la fonction de police de base; la gendarmerie, police «nationale» chargée des missions de police administrative et judiciaire sur l’ensemble du territoire82^,83; et la police judiciaire près les parquets, cette dernière effectuant exclusivement des missions de police judiciaire pour le compte du ministère de la Justice.

50Il ne nous appartient pas dans cet essai de retracer l’historique des événements qui ont mené à la création de l’organisation policière telle que nous la connaissons aujourd’hui84. Néanmoins, il ne s’avère pas inutile de souligner brièvement les éléments catalyseurs ayant entraîné cette réforme.

51L’idée d’un remaniement des structures policières belges remonte principalement au cours des années 80, décennie marquée par un enchaînement d’événements tragiques tels le drame du Heysel, les tueries du Brabant ou la série d’attentats perpétrés par les Cellules communistes combattantes. Face à ces problèmes de grande envergure, toute une série de mesures furent mises en place, pour tenter de faire face aux dysfonctionnements et à la dispersion des services de police de l’époque85.

52L’affaire Dutroux dans son ensemble peut toutefois être considérée comme le détonateur principal d’une volonté de réformer en profondeur l’appareil policier86. L’évasion de Marc Dutroux en avril 1998 constitua l’élément déterminant de la concrétisation de cette volonté. Suite aux accords Octopus87, convenus au lendemain de cet incident, prit naissance le projet de fonder une police intégrée, structurée à deux niveaux (un local et un fédéral), permettant idéalement de mettre fin à ce qu’on avait alors pu appeler la «guerre des polices».

3.2. Le régime actuel

53La loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux a profondément modifié le paysage policier belge. Qualifiée de véritable révolution copernicienne par d’aucuns88, cette réforme de l’organisation policière a en effet fait disparaître la plupart des anciennes composantes du système policier qui se sont vues, selon les cas, fusionnées ou démantelées89.

54Les services de police sont désormais organisés et structurés à deux niveaux : le niveau fédéral et le niveau local, lesquels assurent ensemble la fonction de police intégrée. Ces niveaux sont autonomes et dépendent d’autorités distinctes mais des liens fonctionnels⁹⁰ sont cependant créés entre eux en vue d’assurer à l’ensemble des citoyens un service minimal, équivalent sur l’ensemble du territoire91.

55En d’autres termes, «la structure de la police intégrée découle de la répartition des compétences entre les diverses autorités de police (locale – fédérale; administrative – judiciaire) ainsi qu’entre les diverses autorités de police et les chefs de police. Cela implique qu’au sein de la structure policière intégrée, d’une part, l’autonomie locale est assurée et, d’autre part, les autorités fédérales n’interviennent que lorsque cela s’avère nécessaire pour des raisons d’équivalence, de nécessité opérationnelle supralocale ou de politique fédérale»92.

A. Le niveau local : la zone de police

56Le niveau local est celui de la zone de police. Composée des anciennes polices communales et brigades territoriales de la gendarmerie, la police locale se répartit en 196 corps. Parmi ces derniers, 50 couvrent le territoire d’une seule commune (dénommées zones uni-(ou mono)communales) et 146 regroupent, pour des raisons géographique ou opérationnelle, plusieurs communes (dénommées zones pluricommunales93).

57Au sein de chaque zone, un seul corps de police est chargé d’assurer toutes les fonctions de police de base94, laquelle comprend toutes les missions de police administrative et judiciaire nécessaires à la gestion des événements et des phénomènes locaux95 sur le territoire de la zone de police, de même que l’accomplissement de certaines missions de police à caractère fédéral96.

58Au niveau local, chaque corps de police relève de la compétence d’un chef de corps. Pivot entre l’autorité administrative et les différents commissariats, ce dernier est responsable de l’exécution de la politique policière locale. À ce titre, il est chargé de traiter les grandes décisions de politique criminelle de la zone en collaboration avec les différentes autorités (administrative et judiciaire) et d’assurer la direction, l’organisation et la répartition des tâches au sein de sa zone.

59En ce qui concerne les autorités ad hoc quant à l’organisation et la gestion du corps local, on distingue les zones monocommunales des zones pluricommunales. Dans les premières, ces compétences sont dévolues, comme par le passé, au bourgmestre (qui exerce son autorité sur le corps local), au collège des bourgmestres et échevins ainsi qu’au conseil communal97. Concernant les secondes, le législateur a prévu que ces prérogatives soient exercées par un conseil de police et un collège de police. Emanation des conseils communaux, le conseil de police dispose de compétences relatives au budget et à son suivi, à l’engagement de personnel, et à l’interpellation du collège et du chef de la zone sur l’activité de la police sensu lato. Chargé de l’organisation et de la gestion du corps de police local, le collège de police est quant à lui composé des bourgmestres des différentes communes de la zone98^,99.

60Toute zone dispose enfin d’un conseil zonal de sécurité, organe de concertation chargé de définir la politique policière de la zone dans un plan zonal de sécurité et composé du ou des bourgmestres, du chef de corps, du procureur du Roi et du directeur coordonnateur de la police administrative fédérale (ou son délégué).

B. Le niveau fédéral

61Placée sous la direction d’un commissaire général, dépendant lui-même du ministre de l’Intérieur100, la police fédérale se compose de cinq Directions générales (en l’occurrence les Directions générales de la police judiciaire101; de la police administrative102; de l’appui opérationnel; de la gestion; du personnel et des moyens en matériel).

62Résultant de la fusion des brigades de surveillance et de recherches (BSR) de la gendarmerie et de la police judiciaire près les parquets, la police fédérale assure, sur l’ensemble du territoire et dans le respect des principes de spécialité et de subsidiarité, les missions spécialisées et supralocales de police administrative et judiciaire, ainsi que des missions d’appui aux polices locales et aux autorités de police. Elle n’intervient pour les missions de police de base qu’en l’absence de moyens suffisants au niveau local, ou dans le cadre de la fourniture d’un appui spécialisé.

63Entre les niveaux fédéral et local il a été prévu au niveau intermédiaire, que la police fédérale dispose de services déconcentrés dont le ressort territorial et le siège sont ceux des arrondissements judiciaires. Au nombre de 27, ces services déconcentrés sont composés de trois éléments essentiels reliés entre eux : le Service Judiciaire d’Arrondissement (SJA), le Service de Coordination et d’Appui (SCA) et le Carrefour d’Information d’Arrondissement (CIA)103.

64Dirigé par un directeur judiciaire (DirJu), le Service judiciaire d’arrondissement exécute des missions de police spécialisées, coordonne les missions entre la police locale et le service judiciaire déconcentré, appuie les services de recherche des polices locales et, à titre subsidiaire, exécute des missions spécialisées de police administrative.

65Les enquêtes complexes concernant des faits dans le cadre d’une organisation criminelle ou nécessitant le recours à des techniques particulières de recherches ou encore qui présentent un caractère inquiétant pour l’intérêt général ou l’ordre public sont prioritairement attribuées à la police fédérale.

66«Plaque tournante coordinatrice», «rôle charnière»104 entre les services de police locaux et fédéraux, le Service de coordination et d’appui – dirigé par un directeur coordonnateur administratif (DirCo) – répond notamment aux demandes de soutien de la police locale105 et coordonne, sur demande des autorités compétentes, l’appui du niveau fédéral pour les missions supra locales ayant une composante tant de police administrative que judiciaire.

67Géré simultanément par le directeur coordonnateur106 et le directeur judiciaire, le Carrefour d’information d’arrondissement est un service d’appui et d’aide à la recherche. Instauré en réponse à la déficience de la gestion de l’information dans l’ancien paysage policier, il facilite la coordination et le suivi des enquêtes et gère globalement les informations disponibles des banques de données. Son rôle principal est d’établir des liens entre les différentes informations obtenues, d’en assurer la transmission vers les services concernés et de recevoir les signalements d’enquêtes afin de veiller à une gestion rigoureuse, sans interférence entre les enquêtes.

4. Les polices aux États-Unis

68Aux États-Unis, le système policier est déterminé par la structure politique et géographique de l’État. Chacun des quatre niveaux de gouvernance dispose en effet de pouvoirs de police et parfois de sa propre force de police, dans les conditions prévues par la loi.

69Comme nous le verrons, bien que les services de police de chaque niveau de gouvernement soient assez similaires par certains côtés, ils peuvent également différer par le type d’activités dans lesquelles ils sont engagés. Ces activités sont entre autres déterminées par le ressort territorial ainsi que par les matières criminelles relevant de leurs compétences 107.

70Caractérisés, à l’instar de leur voisin du Nord, par une diversification108 voire une «atomisation»109 de leur police, les États-Unis disposent d’une structure organisationnelle policière fragmentée et décentralisée, qui peut se voir répartie en quatre catégories : services fédéraux, polices d’État, polices des comtés et polices des villes; catégories auxquelles peuvent se voir greffés une multitude de corps spécialisés au niveau local110.

71La division des pouvoirs entre le gouvernement fédéral et les États aurait influencé la structure des services de police. Ceci explique sans doute pourquoi les efforts tendant à une certaine unification et harmonisation ont été rejetés non seulement par la police elle-même mais également par la population, cette dernière attachant une importance certaine au principe de la décentralisation et des racines locales de sa police.

72Le degré de spécialisation des corps de police varie selon leur taille. Les membres de services de police de petite taille, situés dans des zones à caractère rural remplissent une palette de rôles assez divers, tandis que ceux issus de services urbains de grande capacité sont souvent répartis en plusieurs sections spécialisées111. La répartition des policiers au niveau du territoire américain varie quant à elle de façon proportionnelle à la densité de la population mais de larges variations peuvent toutefois exister en ce qui concerne le ratio de policiers par nombre d’habitants112.

4.1. Les polices locales (Local Enforcement Agencies)

73Les polices locales, dites des «villes» ou des «municipalités», représentent la majeure partie des services de police : la police reste aux États-Unis fondamentalement une affaire locale113. Responsable de la politique de sécurité sur le territoire de sa commune, le chef de la police locale fait, en règle générale, l’objet d’une nomination et dépend, selon les cas, soit directement du maire en personne, soit de conseillers municipaux en charge des questions de police (police board)114. Comme l’indique Monkkonen, les importantes disparités existant entre les services de police d’une ville à l’autre peuvent être expliquées par le fait que la plupart de ces polices créées au dix-neuvième siècle l’ont été davantage par rivalité partisane que par esprit civique115.

4.2. Les polices de comtés (Sheriff and County Law Enforcement Agencies)

74Le deuxième service de police par rang d’importance est celui du comté. En matière de police, la personne responsable sur le territoire d’un comté est le shérif. Élu, il est amené à exercer, par voie de contrat (contract law enforcement), des compétences de police locale dans les petites villes ne disposant pas de police locale. Ses compétences peuvent varier fortement d’un comté à l’autre, les attributions de certains se voyant parfois exclusivement restreintes à des fonctions de gestion des établissements carcéraux de l’entité territoriale.

4.3. Les polices d’État (State Polices)

75Les polices d’État sont placées sous la responsabilité d’une personne nommée par le gouverneur de l’État qui dispose d’importants pouvoirs en la matière. Elles sont notamment chargées de la surveillance du réseau routier et de l’assistance au procureur de l’État dans le cadre d’enquêtes criminelles relevant de la juridiction de l’État. Certaines de ces polices d’État sont par ailleurs chargées, à l’exemple des comtés, d’assurer – sous contrat – une fonction de police au sein de petites entités municipales.

4.4. Les services fédéraux (Federal Law Enforcement Agencies)

76Au sommet de la pyramide se situent les agences fédérales de sécurité. Elles sont compétentes sur tout le territoire des États-Unis et dépendent de ministères fédéraux.

77Près de 70 agences exercent ainsi une activité de police au niveau fédéral116. Parmi ces dernières, on peut retenir celles relevant des Départements de la Justice – dont dépendent notamment le Federal Bureau of Investigation (FBI), la Drug Enforcement Administration (DEA) ainsi que le Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms, and Explosives (BATFE) –, de la Sécurité Intérieure117 ou du Trésor118.

78Comme nous l’avons vu, c’est la nature de l’infraction qui détermine le niveau de pouvoir qui sera chargé de la poursuite des auteurs. Les agences fédérales seront donc compétentes lorsque les faits sont qualifiés d’infraction fédérale. Sont désignées comme fédérales soit les infractions aux lois fédérales, soit celles qui mettent en péril les institutions fédérales, soit celles possédant un caractère inter-étatique119. À ce titre, il n’est pas rare de voir une même infraction relever, en raison de sa nature, de la sphère de compétence de plusieurs agences120.

79Sans entrer dans les détails et la composition des services relevant de ces diverses agences, on relèvera que le Federal Bureau of Investigation est l’agence générale d’application de la loi du gouvernement fédéral. Il est chargé de la poursuite des infractions fédérales non assignées à une autre agence fédérale (telle que la DEA), tant d’une manière directe (notamment par l’envoi d’agents sur les lieux de l’infraction) que de manière indirecte, en coordonnant les enquêtes menées dans plusieurs États ou en offrant des services en matière de formation.

80Pour conclure sur ce point, on mentionnera également que la sécurité n’est pas seulement assurée par des services de sécurité «civils». Aussi, une force de réserve, la National Guard, relevant de l’armée de terre et disposant de moyens militaires, peut être réquisitionnée par le gouverneur de l’État ou les autorités fédérales en cas d’émeutes ou de troubles graves à l’ordre public121. Selon la législation du «posse comitatus», un garde national peut par ailleurs devenir, à la demande du gouverneur de l’État et placé sous ses ordres, un policier disposant de compétences en matière de «law enforcement» (droit de fouille, d’arrestation, etc.). Dans ce contexte, un garde national n’est jamais considéré comme faisant partie intégrante des forces armées122.

5. L’organisation policière canadienne

81Le système policier canadien a fait l’objet de peu d’attention sur le plan académique au cours de ces dernières décennies123. La complexité de son organisation et l’intérêt comparatif de cette dernière comme contraste au modèle des États-Unis et ceux des différentes polices d’Europe mérite toutefois que l’on s’y attarde quelque peu.

82Monarchie constitutionnelle indépendante depuis 1867, le Canada dispose d’une structure fédérale, comprenant dix provinces et trois territoires. En vertu du Constitution Act, les compétences relevant des matières pénale et policière font l’objet d’un partage entre le niveau fédéral et celui des entités fédérées.

83À l’instar des États-Unis, le Canada dispose de pouvoirs de police largement décentralisés. L’organisation des services de police peut ainsi varier d’une ville ou d’une province à l’autre.

84Suite au développement de l’État à partir de l’union des colonies britanniques du Haut et du Bas-Canada, le système canadien de police peut être considéré comme une institution résultant de l’influence conjointe des modèles décentralisés d’outre-Manche et des États-Unis, d’une part, et du modèle centralisé français, d’autre part, engendrant de la sorte une multitude de services policiers de tout genre124.

85L’hétérogénéité de l’organisation structurelle policière du Canada constitue en effet un des éléments les plus interpellant pour l’observateur néophyte. Déterminée par une pluralité de corps de police et répondant à une logique fédérale, elle se répartit en trois catégories principales : une police fédérale (la Gendarmerie Royale du Canada ou Royal Canadian Mounted Police), deux polices provinciales125, chaque province étant elle-même dotée de nombreux services de police dite municipale126.

5.1. La Gendarmerie Royale du Canada (GRC)

86Service de police national relevant du ministère de la Sécurité publique et Protection civile Canada, la GRC fait montre d’une polyvalence des plus grandes puisqu’elle agit, selon les situations, en qualité de service de police national, provincial ou municipal. Comme l’indique Brodeur, ses fonctions initiales de gendarmerie ont au fil du temps été associées à nombre d’activités diverses croisant le spectre des fonctions policières dans son entier127. Aussi, à elle seule, elle est requise d’accomplir des tâches qui, en France par exemple, relèveraient non seulement de la police nationale mais également de la gendarmerie, des polices municipales voire même de la direction générale de la sécurité extérieure128.

87Chargée de veiller à l’exécution des lois fédérales (notamment concernant des matières aussi variées que les stupéfiants, douanes ou la surveillance électronique) et de l’exécution de mandats spéciaux pour certaines catégories de crimes, la GRC assure également une fonction de maintien de l’ordre dans les zones rurales de l’État129.

88En vertu d’accords conclus (les services de police à contrat) entre le gouvernement et les autorités provinciales, elle fournit par ailleurs des services ponctuels aux trois territoires130 et à huit des dix provinces131 existantes, ainsi qu’aux municipalités relevant de ces provinces132. Ces services comprennent notamment la prévention du crime, les enquêtes, l’application des lois ou le maintien de l’ordre.

89Notons enfin, que la GRC fournit des services de police aux peuples autochtones notamment par le biais du Service de police communautaire des Premières nations133.

5.2. Les polices provinciales de l’Ontario et du Québec

90Ainsi que nous l’avons mentionné, il existe deux services de police au niveau provincial. La Sûreté du Québec et la police provinciale de l’Ontario ont compétence sur l’ensemble de la province134. Concernant la Royal Newfoundland Constabulary de Terre-Neuve, il faut préciser qu’il ne s’agit pas d’une police provinciale à part entière, la RNC se situant à mi-chemin du Québec et de l’Ontario, d’une part, et des sept autres provinces, d’autre part; et partageant avec la GRC la responsabilité d’assurer les services de police à la population de cette province135.

91Chacune de ces provinces se voit attribuée la responsabilité de ses corps de police provinciaux et municipaux respectifs. Concernant les services de police provinciaux, ces derniers ont pour mission de faire appliquer le Code criminel et les législations provinciales dans les régions non desservies par un service de police municipal¹³⁶.

92Pour exemple, la Sûreté du Québec, police provinciale137 ayant juridiction sur l’ensemble du territoire québécois, concourt au «maintien de la  paix et de l’ordre public, à la préservation de la vie, de la sécurité et des droits fondamentaux des personnes ainsi qu’à la protection de leurs biens». Elle soutient en outre «la communauté policière, coordonne des opérations policières d’envergure, contribue à l’intégrité des institutions étatiques et assure la sécurité des réseaux de transport qui relèvent du Québec»138.

5.3. Les polices municipales

93En vertu de la Constitution canadienne, l’administration de la police, à l’exception de la Gendarmerie Royale du Canada, est du ressort direct des provinces, en ce compris les communes appartenant aux dites provinces. Ce mode de fonctionnement entraîne par conséquent une certaine diversité aux niveaux provincial et communal, tant sur le plan de la structure hiérarchique que de la mise en application de la loi139.

94En fonction du nombre de leurs habitants, les villes et communes peuvent être tenues par la loi de disposer d’un service de police municipal propre. Le seuil de population varie, selon les provinces, de 500 à 5000 habitants¹⁴⁰. Dans les communes dépourvues de polices municipales c’est la police provinciale, ou à défaut la GRC, qui assure les fonctions policières, moyennant un financement de la commune.

95À titre d’illustration, au Québec, sauf dispense de l’État, toute municipalité faisant partie d’une communauté métropolitaine141 ou d’une région métropolitaine de recensement est desservie par un corps de police municipal. Quant aux autres municipalités, le seuil de population en fonction duquel elles sont dans l’obligation d’établir leur propre corps de police est de 5000 habitants. Les municipalités de moindre importance ont quant à elles la possibilité de s’adresser à la Sûreté du Québec, qui moyennant rémunération, assurera ces fonctions à leur place.

96Ces polices municipales disposent à la fois de compétences de police administrative et judiciaire, leurs attributions étant proportionnelles à la taille de la commune. On notera toutefois qu’elles ne sont pas considérées comme compétentes dans les cas les plus importants.

Conclusions

97En guise de conclusions à cette présentation, certes incomplète, des principaux aspects structurels et organisationnels des polices occidentales que nous venons d’aborder, quelques remarques peuvent se voir brièvement formulées.

98En premier lieu, on peut être frappé par le couple antagoniste «homogénéité-diversité» qui caractérise les systèmes ici approchés. D’une part, il est flagrant de constater qu’une grande similarité des structures policières peut ainsi être observée. À l’inverse, comme l’indique à juste titre Baccigalupo, «par delà un large faisceau de traits communs, les administrations policières des divers États occidentaux n’en présentent pas moins un certain nombre de caractéristiques spécifiques qui ont toutes pour effet de rendre plus ou moins malaisée toute tentative de généralisation hâtive»142.

99En second lieu, on peut souligner que si la diversité des agences policières peut être considérée comme une source de complémentarité dans l’hypothèse où les compétences sont différentes entre les divers niveaux ou que les territoires sont clairement répartis, il n’en reste pas moins que dans les autres cas, il s’agit le plus souvent d’une source de confusion143.

100Troisièmement, s’agissant de la centralisation des structures policières, on observe, à l’instar de Jean-Claude Monet, que cette dernière n’engendre pas automatiquement l’uniformité à l’inverse de ce qu’ont pu suggérer certains144. Ces notions de centralisation-décentralisation ne sont en effet pas aussi simples qu’il y paraît. Comme le rappelle Lévy en référence à Bayley, si la décentralisation implique, par définition, des forces de police multiples, l’inverse n’est pas vrai145. Il faut par conséquent distinguer «le degré de centralisation du commandement, qui caractérise la relation entre le sommet et la base de la hiérarchie, et le nombre de centres de commandements indépendants, c’est-à-dire des forces de police distinctes»146. Des systèmes pluriels peuvent se voir ainsi centralisés ou décentralisés147. Parmi ces systèmes dits pluriels, on peut en outre distinguer les services à compétence exclusive (e.g., le Canada) ou concurrente (e.g., les États-Unis).

101Enfin, au terme de cet aperçu comparatif, il nous paraît intéressant d’approcher de façon succincte la question de l’éventuelle relation entre la structure policière d’une part et la nature politique du régime sous l’angle de la démocratie, d’autre part. À ce titre, il convient de distinguer les systèmes de police opérant un dualisme (vertical), telle la France, de ceux ayant, à l’exemple des pays anglo-saxons, adopté une structure pluraliste (horizontale)148. En la matière, contrairement à ce que d’aucuns ont pu le déclarer, il est hasardeux d’affirmer que le dualisme ou pluralisme policier constitue un élément constitutif de la démocratie et que seuls les pays totalitaires pratiquent un monisme policier149. Comme l’écrit très justement François Dieu, «cette affirmation est susceptible d’être démentie par l’analyse du système moniste en vigueur dans certains États démocratiques ou encore par celle du système pluraliste des États totalitaires d’obédience fasciste ou communiste qui ont institutionnalisé la concurrence de leurs services répressifs»150.

102Ceci nous permet d’aborder les linéaments de notre dernier questionnement : «la démocratie est-elle mieux protégée par un système de police qui ne comprend qu’un seul corps de police ou par un système de police comprenant plusieurs services indépendants les uns des autres ?»151. Répondre à brûle-pourpoint à cette interrogation consisterait non seulement à nier la complexité existant entre l’institution policière d’une part, et la démocratie, d’autre part, mais également à considérer qu’il s’agit d’une bonne question. Or, «pour la réalisation et le maintien de la démocratie, il ne s’agit pas tant de savoir si un pays a besoin d’un système de police comprenant un ou plusieurs corps de police, mais de savoir comment le contrôle (le pouvoir) administratif, judiciaire et le cas échéant militaire exercé sur la police ou le(s) service(s) de police – sur l’appareil policier – est organisé et assuré, notamment en temps de crises politiques» 152. En d’autres termes, une police transparente et démocratique se reconnaît à la façon qu’ont les autorités à conserver le contrôle sur leur appareil policier et non à son caractère dual, pluraliste ou moniste.

Bibliographie

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110Bourdoux (G.-L.) et De Valkeneer (Ch.), La réforme des services de police. Commentaire de la loi du 7 décembre 1998, Bruxelles, Larcier, 2001.

111Brewer (J.D.), Guelke (A.), Hume (I.), The Police, Public Order and the State – Policing in Great Britain, Nothern Ireland, the Irish Republic, the USA, Israel, South Africa and China, 2^nd ed., Londres, MacMillan Press Ltd, 1996.

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113Brodeur (J.-P.), «Police et coercition» in Revue française de sociologie, 1994, vol. XXXV, p. 357-392.

114Chambron (N.), «Les polices municipales en France : émergence, logique d’action et complémentarité avec les autres acteurs de la sécurité» in Les Cahiers de la sécurité intérieure, 1994, vol. 16, p. 48-60.

115De Valkeneer (Ch.), «Chronique d’une réforme des services de police» in La Revue générale, 1999, n° 4.

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118Dieu (F.), La Gendarmerie, secret d’un corps, Bruxelles, Editions Complexe, 2002.

119Dieu (F.), «Le modèle gendarmique. Quelques repères sur la Gendarmerie Nationale aujourd’hui» in Revue internationale de criminologie et de police technique, 1995, n° 1, p. 94-106.

120Dintilhac (J.-P.), «La Gendarmerie nationale» in Les Cahiers de la sécurité intérieure, 1992, vol. 11, p. 85-91.

121Ferret (J.), «Les polices municipales en France, une perspective socio-politique» in Déviance et société, 1998, vol. 22, n° 3, p. 263-288.

122Fijnaut (C.), «Démocratie et structure du système de police en Europe» in Les Cahiers de la sécurité intérieure, 1991, vol. 7, p. 111-116.

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124Funk (A.), Polizei und Rechtsstaat, Francfort, 1986.

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126Goossens (F.), «Regard critique sur la réforme des services de police en Belgique – La loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégré, structuré à deux niveaux» in Revue de droit pénal et de criminologie, 2001, p. 800-841.

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128Kerbaol (G.), «Le devenir des polices municipales en France» in Revue internationale de criminologie et de police technique, 1999, n° 1, p. 99-116.

129King (M.), «Policing and public order issues in Canada : trends for change» in Policing and society, 1997, vol. 8, p. 47-76.

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133Leighton (B.N.) et Del Buono (V.), «La police, les pouvoirs de la police et le maintien de l’ordre au Canada – Examen de politique et de recherche» in Revue internationale de criminologie et de police technique, 1986, n° 4, p. 428-446.

134Levy (R.), «Egon Bittner et le caractère distinctif de la police : quelques remarques introductives à un débat» in Déviance et société, vol. 25, n° 3, 2001, p. 279-283.

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138Malochet (V.), «Les policiers municipaux entre hiérarchie municipale et partenaires locaux» in Les Cahiers de la sécurité intérieure, 2002, vol. 48 , p. 103-125.

139Meijlaers (S.), «Le bourgmestre et les autorités policières dans le futur paysage policier» in Vigiles, 2001, n° 1, p. 18-31.

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Notes

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