Caroline Deblander

Les entités fédérées comme laboratoires d’innovation de politique publique : la téléphonie mobile en Belgique

Résumé

En analysant une politique publique, menée dans l’État fédéral belge, nous montrons les opportunités d’innovation que constitue le découpage institutionnel belge.

Dans le secteur de la téléphonie mobile, une reconfiguration dans la répartition des compétences entre État fédéral et entités fédérées a lieu en 2009. Ce remaniement, privant l’État fédéral d’une partie de ses prérogatives au profit des Régions, crée une conjoncture favorable pour tester de nouvelles manières d’appréhender un problème technologique complexe.

La Région Bruxelles-Capitale s’illustre par son intervention précoce, imprégnée d’une orientation restrictive. En ce sens, elle peut être considérée comme un laboratoire d’innovation de l’action publique dans le secteur. De surcroît et compte tenu des interactions entre entités fédérées, et entre acteurs (scientifiques et administratifs notamment), on observe une diffusion partielle de l’innovation vers les autres Régions.

Désormais, les entités régionales avancent en ordre dispersé : la Région wallonne régule la problématique par voie décrétale tandis que la Région flamande se trouve dans le vide juridique.

Table of content

1. Introduction

1Le 15 janvier 2009 est une date clé dans la régulation de la téléphonie mobile en Belgique. C’est à cette date qu’intervient une reconfiguration dans la répartition des compétences entre État fédéral et Régions, confiant davantage de compétences aux entités fédérées et créant une conjoncture favorable pour introduire un renouvellement de l’action publique : «La promesse faite par la conduite locale d’une politique publique dans un système fédéral est que les entités infra nationales sont des laboratoires de la démocratie, expérimentant différents types d’action publique et apprenant les unes des autres»¹.

2Cet accroissement de l’autonomie régionale permet d’expérimenter une nouvelle logique d’action publique, habilitant à se démarquer des routines et de l’inertie des choix posés dans le passé². La littérature sur la dépendance au sentier estime en effet que les choix antérieurs et les institutions contraignent les possibilités de transformation. Néanmoins, la littérature sur la mise à l’agenda souligne que les institutions constituent également une opportunité considérant qu’un changement d’échelle peut induire des évolutions significatives dans la politique publique³.

3Au sein de l’État fédéral belge, le glissement opéré en 2009 résulte d’une concurrence entre deux niveaux de pouvoir : la Région Bruxelles-Capitale, d’une part, et l’État fédéral, d’autre part. Ce jeu d’échelle est initié en 2007 alors que la Région bruxelloise adopte une ordonnance réglementant les normes d’émission des antennes-relais sur son territoire. Néanmoins, contestant l’intervention régionale, le Conseil des Ministres et les opérateurs de téléphonie mobile introduisent un recours à l’encontre de l’ordonnance auprès de la Cour constitutionnelle. Au terme de la procédure, la Cour estime que la Région est intervenue légitimement⁴.

4Désormais, la compétence pour définir les normes des antennes-relais incombe aux Régions. L’État fédéral préserve toutefois une série de prérogatives dans les matières liées aux radiations non ionisantes (RNI). L’État fédéral reste compétent en ce qui concerne les normes de produits, visant le terminal de téléphonie mobile, ainsi qu’en ce qui concerne la protection des consommateurs. Compétent en matière de télécommunications, il attribue les licences aux opérateurs de téléphonie mobile, ce qui a un impact sur le nombre de mâts disséminés sur le territoire.

2. Méthodologie

5Au niveau méthodologique, les données empiriques ont été collectées par recherche documentaire, qu’il s’agisse de sources primaires (loi, arrêté royal, décret, ordonnance, etc.) ou secondaires. Certains extraits documentaires sont cités in texto afin d’étayer le propos. De plus, en filigrane, des entretiens semi-directs servent de base à la réflexion. Ces entretiens, dont l’analyse est partielle à ce stade de la recherche, ont été menés en 2009 et 2010 avec différents experts de la politique publique (dont des agences administratives, des partis politiques, des opérateurs et des associations).

6Les données, récoltées grâce à l’analyse documentaire et confirmées lors des entretiens, sont enchâssées à la littérature théorique relative à l’innovation et à la diffusion de politique publique.

7Une grille du policy design⁵ permet de comparer systématiquement les régulations adoptées par les différents niveaux de pouvoir à partir des sources primaires. Dans un premier temps, et dans l’optique de déterminer les innovations, cette grille est utilisée pour comparer la régulation fédérale à la régulation bruxelloise. Dans un second temps, celle-ci permet de cerner la diffusion de l’innovation entre les trois entités fédérées, et ce, à partir d’indicateurs qualitatifs.

8Le choix de la Région bruxelloise comme unité d’analyse se justifie en termes de contenu, par le caractère pionnier de la régulation ainsi qu’en termes temporels puisque la Région intervient précocement⁶. En effet, pour étudier les innovations, il est capital d’examiner les entités qui se démarquent du mainstream : «S’il est vrai que certains États changent plus rapidement que d’autres, une étude de la manière dont les États adoptent les nouvelles idées peut donner un aperçu des processus de changements politiques»⁷. Concrètement, la proactivité de la Région s’illustre par l’adoption d’une norme restrictive d’émission des antennes-relais ainsi que par l’introduction de mécanismes de contrôle originaux. Concernant la temporalité, la Région bruxelloise a agi précocement par rapport à ses homologues flamand et wallon, en adoptant une ordonnance dès 2007.

3. Contexte

9Bien que la focale soit placée sur un État en particulier, il convient de remarquer que d’autres niveaux de pouvoir interviennent dans la problématique des ondes électromagnétiques. Ce détour par l’international permet de poser les fondements de la régulation.

10De manière significative, l’International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP) intervient en 1998 en adoptant une norme d’exposition du corps humain qui sert de référence en matière de RNI. Cette norme, non contraignante, est destinée à protéger les personnes contre les effets nocifs connus des ondes électromagnétiques.

11Par la suite, l’Union européenne et l’Organisation mondiale de la santé (OMS) relayent les normes préconisées par l’ICNIRP. Plus particulièrement, l’Union européenne s’est illustrée par sa volonté d’intervenir dans la problématique afin de garantir une protection sanitaire uniforme en Europe⁸. C’est dans cette optique qu’elle a adopté une recommandation en 1999⁹, stipulant par ailleurs que les États membres peuvent prévoir des niveaux de protection supérieurs.

12De manière générale, la plupart des États membres s’alignent sur ces valeurs-guide. Cependant, quelques pays se démarquent dont l’Italie, le Luxembourg et la Belgique.

4. L’innovation de politiques publiques

13L’innovation apparaît lorsqu’un gouvernement adopte une nouvelle politique publique ou un nouveau programme d’action¹⁰. Elle peut être investiguée au travers de données observables tels l’adoption de lois et l’examen du contenu de celles-ci¹¹.

14Au niveau interne, l’innovation est introduite dans un environnement social, économique et géographique spécifique considérant que la propension à l’innovation est déterminée par la motivation à innover, l’ampleur des obstacles ainsi que la disponibilité des ressources pour surmonter ces obstacles¹². Elle résulte de la création, ou de l’exploitation, d’une fenêtre d’opportunité au sein d’un système politique¹³. En effet, l’innovation peut être encouragée par le courant de la politique¹⁴ insistant sur le rôle d’acteurs politiques dans la promotion de changements à l’aune d’échéances électorales. Aussi, l’innovation peut résulter de pressions de la part d’acteurs mobilisés, tels les groupes de pression¹⁵.

15Au niveau externe, l’innovation peut résulter d’une diffusion, d’un apprentissage par rapport aux politiques publiques menées dans d’autres États¹⁶.

16En Région Bruxelles-Capitale, l’adoption d’une ordonnance réglementant les antennes de mobilophonie reflète la prise en compte d’une nouvelle matière par le Gouvernement bruxellois, cette matière ne faisant auparavant pas l’objet d’une intervention régionale. En plus d’élargir sa sphère d’intervention, la Région décide de réguler de manière restrictive, se démarquant des choix posés précédemment.

17L’intervention de la Région peut s’expliquer par des déterminants internes. La prospérité économique, le dynamisme démographique et le degré d’urbanisation de la capitale – avec ses 4536,4 habitants/km²¹⁷ – s’avèrent être des facteurs explicatifs de l’innovation¹⁸. En effet, en Région Bruxelles-Capitale, plus d’un millier d’antennes sont implantées sur le territoire¹⁹. Étant entendu qu’il existe «une grande concentration d’antennes et une augmentation forte du niveau électromagnétique consécutif à l’importance de la demande de capacité des nombreux usagers des réseaux de télécommunication mobile en ville»²⁰, il apparaît nécessaire d’impulser une régulation singulière.

18De plus, de manière encore plus saillante, le rôle des acteurs détermine l’innovation.

19D’une part, un tissu associatif, fédéré par l’association Inter-Environnement Bruxelles (IEB), est présent et actif dans les dix-neuf communes bruxelloises. Des riverains d’antennes se regroupent en comités de quartier afin de contester l’implantation de ces dispositifs dans leur environnement, craignant notamment l’impact potentiel de l’electrosmog sur leur santé²¹.

20Ces demandes sont parfois relayées par les décideurs publics, en témoigne cette intervention au Parlement bruxellois : «L’actualité m’a incitée à déposer cette interpellation parce que, comme nous l’avons lu dans la presse, un groupe d’habitants s’est mobilisé à Saint-Gilles afin de réclamer une meilleure information, de démontrer les effets [non] ionisants méconnus et mettre en lumière certains aspects cachés des antennes GSM. Il me semblait intéressant de remettre ce sujet sur la table des travaux parlementaires»²².

21En plus de relayer les inquiétudes des citoyens, les acteurs politiques sont également influencés par les échéances électorales²³, qui constituent un facteur explicatif supplémentaire de l’innovation. En effet, le texte de l’ordonnance prévoit son entrée en vigueur initiale deux ans après sa parution, soit en mars 2009. Il y a donc congruence entre la date de mise en application de l’ordonnance et les élections régionales, planifiées pour le 7 juin 2009. Cependant, dans les faits, l’application de l’ordonnance est postposée de quelques mois en raison des difficultés de mise en œuvre de celle-ci.

22Ces innovations sont d’autant plus probables lorsqu’un parti, précédemment dans l’opposition, participe à la coalition gouvernementale²⁴. Le parti écologiste, relégué dans l’opposition jusqu’en 2004, fait désormais partie de la majorité gouvernementale. Sa présence au sein de la coalition et son rôle d’entrepreneur politique²⁵ en matière de RNI peut donc expliquer l’innovation de politique publique (entretien avec Base, 30/11/09). Ce rôle moteur est attesté, au niveau fédéral, par la mainmise du parti Ecolo dans l’adoption de l’arrêté Aelvoet (Agalev/Groen) en 2001 ainsi que, au niveau bruxellois, par les nombreuses propositions d’ordonnances déposées au Parlement²⁶. Ce rôle d’entrepreneur politique influence l’innovation même s’il n’en constitue pas le facteur explicatif unique²⁷.

23Au niveau externe, l’innovation est peu influencée par des mécanismes de diffusion. Pour adopter l’ordonnance bruxelloise, les décideurs publics se sont informés sur les pratiques de certains pays – d’orientation restrictive – comme l’Italie, la Suisse, le Luxembourg et la France (ville de Paris). Néanmoins, les pratiques de ces États ne se sont pas révélées suffisamment inspirantes pour les acteurs bruxellois (entretien avec le CIRB, 08/02/10).

24Pour systématiser l’analyse de l’innovation, plusieurs indicateurs servent à identifier les transformations de l’action publique : la manière dont le problème public est formulé, les instruments d’action publique, les objectifs de politique publique, ses groupes cibles et ses acteurs de mise en œuvre.

4.1. La définition du problème public

25La manière dont un problème public est défini influence incontestablement le design d’une politique publique. En termes d’innovation, les fondements de l’intervention publique sont particulièrement éclairants, considérant que «l’invention de nouvelles raisons légitimant l’action publique ou la réinterprétation d’anciennes explications est essentielle pour qu’un changement de politique publique s’opère»²⁸.

26Aux prémisses des technologies fonctionnant par RNI, l’intervention publique vise la protection de la santé publique. Sur base d’une loi adoptée en 1985²⁹, l’autorité fédérale adopte des arrêtés royaux en 2001³⁰ et 2005³¹, compte tenu de sa compétence de santé publique. Néanmoins, dans les documents parlementaires, on observe que, dès 2000, des voix s’élèvent à l’encontre de cette définition sanitaire de la problématique. Cette contestation posera les jalons de la concurrence entre niveaux de pouvoir : «Sur la base de l’interrogation de la Région bruxelloise, l’État fédéral a réuni, en juin [2000] l’ensemble des ministres de l’Environnement pour annoncer son intention de prendre une disposition en matière de santé publique, c’est-à-dire une norme fédérale. À ce moment-là, un litige existait entre les Régions et l’État fédéral quant à la compétence réelle des uns et des autres. Les Régions estimant qu’en cette matière c’est la compétence environnementale qui s’exerçait et non pas la compétence ‘santé publique’»³².

27Dans le prolongement de ces arguments, la Région Bruxelles-Capitale intervient en 2007 par voie d’ordonnance. Dès lors, un conflit de compétence, porté devant la Cour constitutionnelle, oppose la Région bruxelloise et l’autorité fédérale. Au terme de deux ans de procédure, les juges de la Cour octroient la compétence aux entités fédérées : «Les Régions sont compétentes pour prévenir et combattre les différentes formes de pollution de l’environnement (...). [Cette compétence] implique celle de prendre des mesures en vue de prévenir et de limiter les risques liés aux radiations non ionisantes, en ce compris la limitation de l’exposition de l’homme au risque de ces radiations qui se répandent dans l’environnement. La circonstance que ces mesures contribuent à la protection de la santé publique ne fait pas obstacle à la compétence régionale»³³.

28Cette redéfinition peut être investiguée à travers la littérature théorique sur le framing et la mise à l’agenda. Le framing s’inscrit dans une démarche constructiviste, considérant que les problèmes publics, et leurs définitions, n’existent pas de manière objective et incontestée³⁴. Les problèmes font l’objet d’une construction sur base de valeurs et d’intérêts. La définition promue détermine les causes du problème, les solutions appropriées ainsi que les acteurs assignés à sa prise en charge³⁵. Si un problème est défini en termes plus larges, sa visibilité sera augmentée³⁶. La redéfinition permet par ailleurs d’impulser des innovations considérant qu’une manière d’innover est d’examiner les problèmes sous un nouvel angle³⁷.

29Ces problèmes, et les définitions y liées, émergent dans l’espace social. Dans le cas d’espèce, les acteurs associatifs et régionaux, œuvrent dans le sens d’une redéfinition de la problématique. Ces stratégies des acteurs ont une influence sur les institutions, considérant le lien intrinsèque qui existe entre les policy images et les policy venues³⁸. À partir du moment où la définition du problème public évolue, les arènes décisionnelles compétentes pour prendre le problème en charge changent elles aussi.

30Dans le cadre des RNI, la nouvelle formulation du problème en termes d’environnement n’est pas neutre. Elle facilite l’inclusion de certains acteurs et légitime certaines valeurs au nom desquelles le problème est pris en charge³⁹.

31Les Régions sont de nouveaux arrivants dans la régulation. Jouant déjà un rôle auparavant en matière d’aménagement du territoire, elles acquièrent désormais davantage d’autonomie. En matière de valeurs, l’objectif escompté est la préservation de la nature et de l’être humain contre les effets potentiels des RNI, ciblant largement la protection de l’Homme, celle de la faune et de la flore, le respect du cadre de vie et du paysage. Cette définition élargie semble particulièrement singulière, et ce d’autant plus que dans le chef des acteurs de la société civile et dans les débats parlementaires⁴⁰, ce sont des arguments de santé publique qui prévalent : «À aucun endroit des travaux préparatoires [de l’ordonnance bruxelloise] – exposé des motifs, commentaire des articles, rapport de la commission ou auditions devant cette commission –, il n’a été question d’une dégradation de l’environnement, de la faune ou de la flore ; seule a été examinée la question de santé publique relative aux conséquences de l’exposition humaine aux radiations non ionisantes»⁴¹.

32En outre, pour nous convaincre de la singularité de cette définition, les propos d’Olivier Borraz sont éclairants. Ce spécialiste de l’analyse de la politique française en matière de téléphonie mobile expose le cadrage sanitaire de la problématique et estime qu’«il serait incongru aujourd’hui de suggérer une autre définition de ce problème public, tant il est paré de toutes les caractéristiques d’un risque sanitaire constitué de quatre éléments : un État qui manque à ses devoirs de surveillance, de contrôle et de sanction ; des opérateurs privés qui font prévaloir leurs intérêts sur la santé des populations ; des experts défaillants et des victimes innocentes»⁴².

 4.2. Les instruments d’action publique

33Les instruments d’action publique sont définis comme une myriade de techniques et d’outils à la disposition des gouvernements pour mettre en œuvre leurs objectifs de politique publique⁴³. De surcroît, au-delà de la définition du problème public, ces instruments produisent une représentation spécifique de l’enjeu qu’ils traitent, avec une hiérarchie de variables⁴⁴. Ils constituent des traceurs de changement et d’innovation⁴⁵.

4.2.1. Les instruments de command and control

34Les instruments de command and control désignent les interventions coercitives directes de l’État sur la société. À travers les actes de régulation adoptés par la Région, il est possible de définir les objectifs de politique publique ainsi que différents acteurs (groupes cibles, bénéficiaires finaux et acteurs de mise en œuvre).

35L’ordonnance bruxelloise est relative à la protection de l’environnement contre les éventuels effets nocifs et nuisances provoqués par les RNI⁴⁶. Il convient donc de remarquer que dans le libellé même de son acte de régulation, la Région Bruxelles-Capitale se démarque de l’autorité fédérale, introduisant la notion d’effets éventuels, là où l’autorité fédérale mentionnait les effets des RNI.

36En plus de ces réserves discursives, les objectifs deviennent plus restrictifs : «D’ici la fin de l’année 2012, la Région bruxelloise se sera donc assurée que l’ensemble des antennes GSM placées sur les toits de la capitale respectent la norme de 3 V/m adoptée par le Parlement en 2007. Une norme deux cents fois plus stricte que celle de l’OMS et cinquante fois plus élevée que celle appliquée auparavant par le Gouvernement fédéral»⁴⁷. Le pouvoir régional ordonne le respect d’une norme d’immission environnementale de 3 V/m. Cette norme doit être la résultante de la contribution de toutes les antennes en un point donné. Dans la pratique, cela signifie que le champ électrique émis par chaque antenne ne peut dépasser 25 % de la norme en vigueur. Cette norme ne prend pas en compte l’incidence sur le réseau, et les problèmes éventuels de couverture à l’intérieur des bâtiments (indoor).

37Les objectifs fixés par l’ordonnance sont plus sévères qu’auparavant. L’État fédéral avait défini une norme d’exposition du corps humain aux RNI ne pouvant dépasser 20,6 V/m en champ électrique. Cette norme était déterminée en tenant compte d’un service de mobilophonie de qualité⁴⁸. Cette sévérité s’explique par la prise en compte des effets athermiques de la technologie tandis que l’État fédéral se basait sur ses effets avérés – les effets thermiques – en adoptant toutefois un facteur de sécurité par rapport à la norme de l’ICNIRP.

38Le choix en faveur d’une norme d’immission environnementale est novateur dans la mesure où les modalités de contrôle de cette norme n’avaient jamais été expérimentés auparavant. En effet, la mesure habituelle des RNI s’effectue par le débit d’absorption spécifique «qui est un paramètre couramment accepté pour la dosimétrie des radiofréquences et qui peut constituer une mesure correcte du rayonnement absorbé par le corps humain»⁴⁹. Pour mesurer la projection des ondes dans l’environnement, le Gouvernement bruxellois a fait appel à une administration, le Centre d’Informatique de la Région Bruxelles-Capitale (CIRB), afin de mettre au point un logiciel de simulation tridimensionnelle des champs électromagnétiques.

39En plus de ces différences d’objectifs, l’ordonnance s’applique à un spectre du champ électromagnétique différent de la régulation fédérale. Ce sont les équipements émettant des RNI dans la bande de fréquence comprise entre 0,1 MHz et 300 GHz qui sont visés par l’ordonnance. Les arrêtés royaux s’appliquaient quant à eux aux fréquences de 10 MHz à 10 GHz. Une série de RNI sont exclues du champ d’application de l’ordonnance : les RNI d’origine naturelle, les radiations émises par les appareils utilisés par des particuliers (GSM, WiFi, DECT), les radiations de radiodiffusion ou de télévision. De plus, un arrêté d’exécution⁵⁰ mentionne d’autres dispositifs tels les services de secours, de sécurité, de défense nationale, le réseau de la SNCB et celui de la STIB, le réseau aérien Belgocontrol et le port de Bruxelles.

40Compte tenu de ces nombreuses exemptions, il apparaît que les responsables de la pollution électromagnétique désignés par les décideurs publics soient les opérateurs de téléphonie mobile. Le bénéficiaire final étant la population : le public doit être protégé largement, et ce, dans toutes les zones qui lui sont accessibles.

41De plus, la Région insiste sur le rôle de la recherche scientifique en la matière. Les instituts de recherche ont pour mission de lever les incertitudes en ce qui concerne les effets potentiels des technologies. Les arrêtés royaux ne font pas mention de la recherche scientifique. Ils se basent néanmoins sur les normes établies par des instances internationales comme l’ICNIRP et l’OMS.

42L’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (IBGE) est un nouvel acteur de mise en œuvre chargé de contrôler la norme. Des contrôles a priori sont effectués par un logiciel qui permet de simuler l’intensité du rayonnement électromagnétique. Cet outil permet aux opérateurs de mesurer l’impact de toute nouvelle implantation dans l’environnement. Des contrôles a posteriori sont ensuite réalisés par des inspecteurs de l’IBGE chargés de vérifier que la norme est respectée. Auparavant, ces contrôles étaient réalisés par l’Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT).

43L’attribution d’une nouvelle mission à cette administration reflète les coûts engendrés par l’innovation. L’IBGE a vu ses moyens financiers et humains augmenter. Un nouveau service a été créé, dont le service de gestion de permis d’environnement. De plus, de nouveaux agents ont été engagés au sein de la division inspectorat afin d’effectuer les contrôles (entretien avec l’IBGE, 13/04/10).

44De plus, les installations de télécommunications mobiles doivent désormais faire l’objet d’un permis d’environnement. Avant 2009, la compétence en matière d’aménagement du territoire appartenait déjà aux Régions, néanmoins, les antennes-relais étaient soumises à permis d’urbanisme. Le permis d’environnement vise à garantir la sécurité et la protection de l’environnement et des riverains⁵¹. Comparé au permis d’urbanisme, ne régissant pas la mise en service des antennes, le permis d’environnement est plus contraignant, également en ce qui concerne sa durée de vie limitée à 15 ans⁵². Une fois la demande de permis d’environnement introduite par l’exploitant, un agent de l’IBGE examine la demande et effectue une visite sur le terrain afin de vérifier l’exactitude de la simulation. Si tel est le cas, le dossier est soumis à enquête publique.

45Concernant les sanctions, l’ordonnance prévoit qu’en cas de non-respect de la norme, les infractions soient punies d’une amende de 100 à 15 000 euros, et d’un emprisonnement de huit jours à deux ans. Ces mesures de sanction sont plus strictes, car l’État fédéral prévoyait une amende de 50 à 10.000 BEF, et d’un emprisonnement de huit jours à deux ans.

4.2.2. Les instruments informatifs

46Compte tenu de l’insatisfaction quant aux informations sur les RNI, exprimée par 50 % des citoyens européens en 2007⁵³, le Gouvernement bruxellois a mis en place de nouveaux instruments, mettant l’accent sur l’information à destination des citoyens.

47La Région bruxelloise prévoit un cadastre recensant les antennes-relais, faisant part de leurs localisations et de leurs caractéristiques techniques⁵⁴. Ce cadastre est public et est fréquemment mis à jour. Ce type de cartographie était préalablement réalisé par l’IBPT, selon des modalités différentes (entretien avec l’IBPT, 2 décembre 2009).

48De plus, dans le cadre des procédures de permis d’environnement, une enquête publique est réalisée dans le voisinage de l’antenne afin de récolter l’avis de la population sur le projet d’implantation. Ces enquêtes publiques sont largement pratiquées dans les matières liées à l’aménagement du territoire.

49De plus, les citoyens ont la possibilité d’introduire des plaintes auprès de l’IBGE. Donnant suite à ces plaintes, des mesures du rayonnement électromagnétique sont réalisées pour vérifier le respect de la norme. Auparavant, l’IBPT effectuait ces mesures à la demande des citoyens.

50Au regard de ces éléments, les innovations les plus singulières s’expriment à travers la définition du problème public, désormais environnementale ; l’adoption d’une norme plus sévère ; l’apparition d’un nouvel acteur de mise en œuvre dans le paysage régulatoire ; la soumission des antennes à permis d’environnement ; la mise en place de nouveaux instruments d’action publique tournés vers l’information aux citoyens.

51Tous ces éléments permettent d’affirmer que la Région Bruxelles-Capitale est innovante dans la régulation des antennes-relais, constituant un laboratoire d’expérimentation dans la matière : «States to serve as policy laboratories, adopting novel policies to address their needs, abandoning unsuccessful attempts, and learning from the successes of similar states⁵⁵».

5. La diffusion de l’innovation

52Bien plus, au-delà de l’innovation, les nouvelles idées peuvent percoler. Dans cette partie, ce sont les mécanismes de diffusion entre entités fédérées qui sont considérés. La diffusion est définie comme un processus par lequel l’innovation se diffuse. Cela consiste à communiquer de nouvelles idées dans un système social⁵⁶. À partir du moment où une innovation est identifiée, il peut y avoir un effet d’émulation, partant du principe que plus le nombre d’entités adoptant une innovation croît, plus la pression devient forte sur les entités qui n’ont pas adopté cette innovation⁵⁷.

53Plusieurs mécanismes de diffusion existent⁵⁸ : l’apprentissage, la concurrence, l’imitation et la coercition. Dans le cas des RNI, deux mécanismes, davantage orientés vers un fédéralisme de coopération, sont exemplaires : l’apprentissage et l’imitation. L’apprentissage désigne un processus par lequel les décideurs publics apprennent de l’expérience d’autres gouvernements en examinant l’adoption et l’impact des politiques menées ailleurs⁵⁹. L’imitation consiste à copier d’autres acteurs dans une dynamique de changement isomorphique.

54Ces effets de diffusion sont d’autant plus intéressants à étudier que les acteurs soulignent un besoin de convergence et d’égalité de protection en Belgique (entretien avec Inter-Environnement Wallonie, 15 décembre 2009). Le texte de l’ordonnance mentionne ce besoin de coordination : «Le ministre qui a l’Environnement dans ses compétences est chargé d’harmoniser la réglementation ainsi que toute mesure relevant du pouvoir régional et relative à la lutte contre les effets potentiellement nuisibles des radiations non ionisantes».

55Subséquemment à l’octroi de la compétence aux Régions, celles-ci agissent dans différentes temporalités. La Région wallonne adopte un décret en avril 2009⁶⁰ tandis que la Région flamande se trouve à l’heure actuelle dans un vide juridique⁶¹.

56En Région wallonne, le décret encadre «les éventuels effets nocifs et nuisances provoqués par les rayonnements non ionisants générés par des antennes émettrices stationnaires». La donne électorale détermine également l’adoption du décret puisque celui-ci paraît quelques jours avant les élections régionales. La norme fixée par le décret est une norme d’immission de 3 V/m. Cette valeur est relative à chaque antenne et ne peut être dépassée en moyenne, sur une période de 6 minutes. Cette norme a été privilégiée en raison des facilités de mise en œuvre ainsi qu’en raison de données structurelles liées au degré d’urbanisation plus faible de la Région wallonne (entretien avec l’Institut Scientifique de Service Public, 30 novembre 2009).

57Le décret est applicable dans les bandes de fréquence entre 100 KHz et 300 GHz. La norme prévue par le décret doit être respectée dans les lieux de séjour (habitations, écoles, crèches, homes pour personnes âgées, …). Néanmoins, le décret est accompagné d’exemptions pour les rayonnements d’origine naturelle, les appareillages utilisés par les particuliers ainsi que les appareils utilisés à des fins médicales.

58Les groupes cibles et les bénéficiaires finaux définis par le décret sont similaires à la Région Bruxelles-Capitale.

59En termes d’aménagement du territoire, les antennes-relais sont soumises à permis d’urbanisme. Cela signifie que le dispositif est soumis à une autorisation administrative, décernée par le fonctionnaire délégué, autorisant la réalisation de travaux. Aucune limite temporelle n’est assignée aux permis d’urbanisme. Néanmoins, celui-ci est complété par une déclaration environnementale. Ce terme désigne «l’acte par lequel le déclarant porte à la connaissance de l’autorité compétente (…) son intention d’exploiter un établissement de classe 3»62. De manière singulière, certains dispositifs sont exemptés de permis d’urbanisme, dont par exemple les antennes placées dans les clochers d’église.

60Les modalités de contrôle de la norme demeurent quasiment les mêmes qu’auparavant. Ces contrôles sont effectués par une administration, l’Institut Scientifique de Service Public (ISSeP), jouant un rôle de longue date en matière de RNI. Ces contrôles doivent être effectués par l’institut dans les 30 jours de la mise en service de l’antenne. L’ISSeP réalise alors un rapport attestant du respect de la limite d’immission. Si tel n’est pas le cas, aucun mécanisme de sanction n’est assorti au décret.

61Similairement à la Région Bruxelles-Capitale, le décret insiste sur le rôle de la recherche scientifique. Divers laboratoires et instituts de recherche sont encouragés à étudier l’influence des RNI sur l’environnement et sont encouragés à rechercher les moyens efficaces pour lutter contre les éventuelles nuisances des RNI.

62En ce qui concerne les instruments d’information, le décret prévoit un cadastre des antennes accessible au public. Cependant, contrairement à la pratique de la Région Bruxelles-Capitale, la Région Wallonne ne prévoit pas de possibilité de dépôt de plainte pour les riverains, ni aucun mesurage sur le terrain à la demande des citoyens.

63Singulièrement, la Région wallonne se démarque par la mise en place d’instruments participatifs. En 2008 et à la demande du Gouvernement wallon, l’association Inter-Environnement Wallonie (IEW) a organisé un processus de réflexion assimilable à un forum hybride⁶³. Ce dispositif d’élucidation des controverses technologiques et des incertitudes technico-scientifiques a réuni des experts et des profanes. Il était destiné à orienter les décideurs publics dans l’adoption d’une régulation légitime.

64Ce type d’expérimentation instrumentale est particulièrement propice dans les secteurs liés à l’environnement : «Ce foisonnement (…) s’explique de deux façons principales. Tout d’abord, lors de leur émergence comme enjeux publics, les questions environnementales étaient peu ou mal réductibles à d’autres enjeux déjà structurés. Le transfert de solutions préexistantes était souvent insatisfaisant. Ensuite, chaque enjeu environnemental était porteur d’une complexité particulière basée sur la coexistence de dimensions scientifiques, techniques, économiques, sociales et politiques qu’il fallait coordonner (…). L’innovation dans les dispositifs de régulation était une nécessité liée aux incertitudes et aux contraintes multiformes de ces enjeux»⁶⁴.

65Aujourd’hui, ce décret, initié par la coalition PS-cdH, est remis en cause par les écologistes qui participent à la coalition gouvernementale régionale depuis 2009. Cette volonté d’impulser une nouvelle régulation constitue un mécanisme d’imitation entre deux entités fédérées, déterminé par un parti politique, présent au sein des deux exécutifs régionaux. Les écologistes favorisent donc le changement isomorphique : «Forte de cette expérience et des outils techniques développés à Bruxelles, la Région wallonne devrait réformer sa législation en ce sens comme le prévoit la déclaration de politique régionale. Au terme d’un débat animé, le Parlement wallon a décidé d’organiser dans les prochains mois une série d’auditions d’experts pour éclairer les enjeux environnementaux, sanitaires et technologiques du développement de la communication sans fil. Ces auditions et débats devraient permettre d’élaborer une stratégie concertée associant les différents ministres et niveaux de pouvoir concernés en cette matière»⁶⁵. Cet extrait corrobore parfaitement le rôle de laboratoire d’innovation de la Région Bruxelles-Capitale ainsi que la volonté d’impulser une régulation homogène dans deux des entités fédérées.

66En Région flamande, plusieurs propositions de décret ont été déposées au Parlement⁶⁶. La proposition de décret la plus récente insiste sur le caractère remarquable de la décision de la Cour constitutionnelle, notamment en raison de l’absence de mention de mécanismes de coopération entre entités fédérées et État fédéral. De surcroît, le rapport relatif à la proposition de décret montre une stratégie de maîtrise de la part de la Région. De nombreux éléments sont pris en considération, tels le nombre d’antennes, l’impact sur le réseau et les coûts de la mise en application d’une norme de 3 V/m, cumulée ou par antenne.

67La norme adoptée par la Flandre devrait être appliquée dans les zones accessibles au public. Elle serait assortie d’une originalité puisque la norme de 0,6 V/m devrait être appliquée dans les zones sensibles, soit les écoles, les crèches, les hôpitaux ainsi que les maisons de soins infirmiers. Les groupes cibles et les bénéficiaires finaux définis par le décret sont similaires à la Région Bruxelles-Capitale.

68En ce qui concerne les acteurs de mise en œuvre, l’IBPT deviendrait l’administration compétente pour réaliser les contrôles sur le terrain. La Région exploiterait donc l’expertise technique acquise de longue date par cette administration.

69En Région flamande, les antennes-relais sont soumises à une autorisation urbanistique. Une série d’actes sont exemptés de cette autorisation dont par exemple la pose sur les façades ou les cheminées de bâtiments existants ou la pose d’installations sur un pylône ou un mât existant. Corrélativement, cela signifie que ces implantations, dispensées d’enquête publique, ne sont pas soumises à la consultation des riverains.

70La proposition de décret est assortie de sanctions administratives pour les exploitants qui ne se conformeraient pas aux normes du décret. Ceux-ci feraient alors l’objet de poursuites administratives et de sanctions pénales, sans plus de détails.

71En termes de recherche, divers instituts détenant une expertise en matière de RNI sont mentionnés : ce sont le VITO, le milieu & gezondheid ainsi qu’une université flamande. Le décret wallon et l’ordonnance ne sont quant à eux pas aussi explicites en ce qui concerne les acteurs scientifiques.

6. Conclusion

72L’analyse d’une politique publique déterminée sur le long terme permet d’investiguer les opportunités d’innovation que constitue le découpage institutionnel belge. Il s’agit d’une focale particulière qui s’insère dans une étude de cas plus vaste portant sur la régulation des risques liés aux ondes électromagnétiques en Belgique.

73La Région Bruxelles-Capitale constitue un laboratoire d’innovation de politique publique, dans un secteur particulier, en définissant un programme d’action novateur dans une problématique environnementale. Divers éléments sont inédits : la définition d’objectifs stricts (norme et permis d’environnement) ; la désignation d’un nouvel acteur de mise en œuvre : l’IBGE ; l’amélioration de l’information aux citoyens, constituant de facto un laboratoire de démocratie. Ce rôle pionner s’explique par des déterminants internes structurels ainsi que la combinaison de l’influence des groupes de pression et de la politique.

74Néanmoins, un obstacle a constitué le point d’achoppement principal de cette innovation, c’est la mise en application des contrôles de la norme. N’ayant jamais été éprouvés auparavant, ces contrôles du rayonnement électromagnétique dans l’environnement constituent un élément innovant, suscitant de nombreuses difficultés. C’est pourquoi la mise en œuvre réelle de l’ordonnance a été postposée en septembre 2010.

75Depuis lors, et constatant que l’innovation peut faire l’objet d’une diffusion, il convient de se pencher sur les régulations adoptées dans les autres Régions pour évaluer l’apprentissage et l’émulation. À la lecture du tableau suivant, il est possible d’identifier les éléments innovants diffusés dans les deux autres Régions.

Figure 1 : Régulation des RNI dans les entités fédérées

76En Belgique, la diffusion s’illustre par l’adoption d’une norme plus restrictive qu’auparavant ainsi que la mise en place d’une série d’instruments informatifs au niveau des trois Régions.

77La diffusion peut se réaliser par le truchement des acteurs, notamment politiques et administratifs. Les Ecolo jouent véritablement un rôle dans l’impulsion d’une régulation singulière en Région bruxelloise. Un phénomène de mimétisme politique explique donc la volonté de remaniement de la régulation en Région wallonne, les écologistes étant présents dans les exécutifs régionaux bruxellois et wallon. En Région flamande, les partis politiques ne jouent pas ce rôle d’impulsion.

78De plus, l’expertise administrative favorise la diffusion des idées. Exposant leurs points de vue et leurs pratiques, l’IBGE et l’IBPT ont été entendus conjointement par les parlementaires. Ces administrations jouent donc un rôle déterminant dans la diffusion de l’innovation.

79Toutefois, au regard de ce tableau, la diffusion est relativement restreinte, ce qui s’expliquer de diverses manières. Tout d’abord, cette diffusion limitée s’explique par des déterminants structurels propres aux Régions, tels le degré d’urbanisation et les moyens financiers disponibles pour la mise en œuvre d’une politique publique contraignante. Ensuite, il subsiste une certaine dépendance au sentier qui contraint les acteurs dans le renouvellement de l’action publique. Finalement, la diffusion restreinte de l’innovation peut s’expliquer par le caractère relativement récent de la mise en œuvre de la politique régionale, partant du principe que l’apprentissage n’est pas immédiat.

80En tout état de cause, l’extension de l’autonomie régionale permet d’impulser de nouvelles solutions à un problème public et de remodeler les relations entre gouvernants et gouvernés, ce que l’on constate à travers la mise en place d’instruments informatifs et participatifs.

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101Walker (J. L.), «The Diffusion of Innovations among the American States», American Political Science Association, vol. 63, n° 3, 1969, p. 880-899.

Notes

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