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Daniel Pascal Elono

La crise de l’institutionnalisation des organisations d’intégration régionale en Afrique centrale : cas de la CEMAC et de la CEEAC

(5/2024 - Resilience of global regionalism in times of crises)
Article
Open Access

Résumé

Depuis le début des années 1950, le régionalisme international est considéré comme un phénomène structurant des relations internationales, ainsi qu’un vecteur de développement socio-économique et d’insertion dans la mondialisation. Cette tendance connaît, néanmoins, en Afrique et ailleurs, des difficultés qui peuvent parfois mener à une véritable crise du régionalisme. Le présent article a pour but d’étudier la crise du régionalisme en Afrique centrale sous l’approche de l’institutionnalisation de la Communauté économique et Monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC) et de la Communauté économique des États de l’Afrique centrale (CEEAC) qui, bien qu’étant des organisations assez différentes, connaissent toutes les deux une crise institutionnelle profonde. Il s’agira ainsi d’étudier les causes des difficultés qu’éprouvent ces deux organisations régionales à se stabiliser et à remplir convenablement leurs missions. Cela permettra non seulement de comprendre pourquoi les principales thérapies retenues par la CEMAC et la CEEAC telles que les rénovations, réformes, restructurations, relances ou rationalisations, n’ont pas produit les résultats escomptés, mais également de proposer des pistes de réflexion. Pour ce faire, cet article se propose d’aller au-delà des théories classiques de l’intégration régionale et de mobiliser le néo-institutionnalisme, notamment pour ses dimensions historiques et ses choix rationnels, comme outil d’analyse.

Table of content


1Au moment où l’ensemble du continent africain célèbre les 60 ans de l’Union africaine (UA) et l’Afrique centrale commémore le quarantième anniversaire de la Communauté économique des États de l’Afrique centrale (CEEAC), l’année 2023 apparait symboliquement comme étant importante pour l’intégration régionale en Afrique. C’est une année qui se trouve également à la veille des 60 ans de l’Union douanière et économique de l’Afrique centrale (UDEAC)/Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC)1. Ce moment semble ainsi indiqué pour marquer un temps d’arrêt, faire le bilan et mener des réflexions sur l’avenir du régionalisme en Afrique.

2La publication du Numéro 5 de la Revue des Dialogues Inter-Régionaux, consacré à la crise du régionalisme international, offre de ce fait une occasion propice pour proposer une étude sur la crise du régionalisme en Afrique centrale en général et la crise de l’institutionnalisation des organisations d’intégration régionale dans cette région en particulier, notamment les cas de la CEMAC et de la CEEAC. Ce choix se justifie aussi par le fait que l’Afrique centrale est généralement classée dans les dernières positions de l’indice de l’intégration en Afrique2.

3Sur le plan heuristique, il sied de souligner que la plupart des études menées sur le régionalisme en Afrique centrale, à l’instar de celle menée par Ben Hammouda, Bekolo-Ebe et Mama (2003), se sont souvent contentées de dresser des bilans, d’évaluer les résultats et de conduire des recherches sectorielles, notamment sur les plans économique et commercial, en se basant essentiellement sur le modèle classique de l’intégration économique proposé par Bela Balassa (1962), sans interroger en profondeur le processus d’institutionnalisation des organisations d’intégration dans cette région. Pourtant, ces organisations sont selon Simao Makiadi (2016) le symbole même du régionalisme.

4Le présent article se propose ainsi de contribuer à combler cette carence, en réexaminant le processus d’institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC, en partant du postulat selon lequel la crise du régionalisme en Afrique centrale est avant tout une crise de l’institutionnalisation de ces organisations d’intégration régionale. De ce fait, la problématique choisie repose sur le questionnement ci-après :

  • Premièrement, la crise du régionalisme en Afrique centrale peut-elle s’expliquer par la faible institutionnalisation des organisations d’intégration dans cet espace ? Plus précisément, qu’est-ce qui explique la crise de l’institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC, alors que ces deux organisations bénéficient depuis leur création respective de la volonté politique des États et de l’accompagnement de partenaires extérieurs ?

  • Deuxièmement, la crise de l’institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC peut-elle s’expliquer fondamentalement par les problèmes géopolitiques jusqu’ici non résolus ; les fragilités et vulnérabilités structurelles de l’Afrique centrale ; ainsi que par les choix politiques problématiques opérés par leurs États fondateurs en vue de redynamiser ces deux organisations ?

  • Troisièmement, quels sont les risques et les incertitudes liés aux principales thérapies adoptées en vue de redynamiser l’intégration régionale en Afrique centrale, notamment dans le cadre du processus de rationalisation en cours, devant aboutir à la fusion entre la CEMAC et la CEEAC ?

5A partir de ce questionnement, nous pouvons émettre les hypothèses suivantes :

  • Primo, la crise du régionalisme en Afrique centrale est avant tout une crise de l’institutionnalisation des organisations d’intégration de cette région ;

  • Secundo, la crise de l’institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC s’explique effectivement et fondamentalement par les problèmes géopolitiques non résolus ; les fragilités et vulnérabilités structurelles de l’Afrique centrale ; ainsi que par les choix politiques problématiques opérés par leurs États fondateurs ;

  • Tertio, les principales thérapies adoptées en vue de redynamiser l’intégration régionale en Afrique centrale, notamment dans le cadre de la rationalisation, comportent des risques et des incertitudes qui ne garantissent pas une solution définitive à la crise du régionalisme dans cet espace.

6Sur le plan méthodologique, l’étude s’appuie sur des données qualitatives et quantitatives, des statistiques, des interviews déjà menées et que l’on retrouve notamment dans les archives des différentes institutions africaines travaillant dans le domaine de l’intégration régionale. De ce fait, il n’était plus nécessaire de conduire de nouvelles recherches sur le terrain, tant la quantité et la qualité des données disponibles suffisaient déjà amplement. En rapport avec les données collectées, la méthodologie d’analyse choisie a privilégié les méthodes historique et sociologique, et l’analyse comparative.

7Sur le plan théorique, le néo-institutionnalisme a été retenu comme étant la principale approche de l’étude, notamment pour ses dimensions historiques et ses choix rationnels. Un choix qui se justifie en ce sens qu’il permet d’aller au-delà des théories classiques de l’intégration régionale afin d’étudier la CEMAC et la CEEAC comme étant des institutions politiques formelles, semblables aux institutions étatiques.

8L’article est structuré ainsi en quatre parties : l’approche théorico-conceptuelle et le champ socio-historique du régionalisme en Afrique centrale (I) ; les facteurs structurels et les problèmes géopolitiques majeurs responsables de la crise de l’institutionnalisation (II) ; les principales caractéristiques de la crise de l’institutionnalisation des organisations d’intégration régionale en Afrique centrale (III) ; et, enfin, les perspectives d’avenir de la CEMAC et de la CEEAC (IV).

Approche théorico-conceptuelle et champ socio-historique

9Un soubassement théorique, conceptuel et socio-historique préalable est indiqué à l’entame de cette étude, afin de servir de base et de repère pour la suite.

Approche théorique et conceptuelle

Clarifications conceptuelles : Afrique centrale, crise, institutionnalisation, régionalisme

10L’Afrique centrale est un concept polysémique utilisé dans les études des relations internationales africaines en général et de l’intégration africaine en particulier.

11La définition et la délimitation de ce concept n’ont pas toujours fait l’unanimité parmi les auteurs. En effet, c’est un terme ambigu qui désigne plusieurs réalités à la fois, selon les différents prismes d’analyse possible. Il existe ainsi plusieurs « Afriques centrales » qui renvoient à des réalités différentes (Ewangue, 2009, p. 69).

12Sur le plan géographique, l’Afrique centrale est une région située au sud du Sahara, entre le bouclier ouest-africain à l’ouest et la vallée du Grand Rift à l’est, dont la centralité reste toujours difficile à définir. Le problème vient de la difficulté à déterminer le centre du continent africain lui-même.

13Sur le plan historique, les principales puissances coloniales avaient chacune « son » Afrique centrale. Ainsi, l’on avait d’un côté l’Afrique centrale britannique créée en 1953, composée du Nyassaland3, de la Rhodésie du Nord4 et du Sud5. De l’autre, l’Afrique équatoriale Française (AEF)6, créée en 1910, qui s’étendait du désert du Sahara au fleuve Congo et de l’océan Atlantique aux monts du Darfour. Elle réunissait le Gabon, le Moyen-Congo (dont une partie correspond au Gabon actuel et une autre à l’actuelle République du Congo), le Tchad et l’Oubangui-Chari (actuelle République Centrafricaine). De même, il y avait un projet d’Afrique centrale allemande (Deutsch MittleAfrika), qui avait pour ambition de constituer un empire colonial réunifié et fermé en Afrique centrale, en reliant les colonies d’Afrique orientale allemande (actuels Burundi, Rwanda et Tanzanie), le Sud-Ouest africain allemand (actuelle Namibie) et le Kamerun allemand7 (actuel Cameroun). Dans ce jeu entre les puissances coloniales, l’on peut ajouter le Portugal, à travers ses colonies de l’Angola et du Cabinda ; l’Espagne, à travers la Guinée Espagnole8 et la Belgique, à travers ses colonies du Congo belge et du Rwanda-Urundi9.

14Enfin, sur le plan institutionnel, il existe de nos jours, deux Afriques centrales : une Afrique centrale dans sa forme restreinte, qui couvre l’espace de la CEMAC, et une Afrique centrale dans sa forme la plus étendue, instituée par l’UA, qui comprend les pays suivants : l’Angola, le Burundi, le Cameroun, la RCA, le Congo, le Gabon, la Guinée équatoriale, la RDC, le Rwanda, Sao Tomé et Principe et le Tchad. Dans ce sens, il sied également d’indiquer que plusieurs institutions internationales, ainsi que certaines puissances économiques et militaires, ont chacune une délimitation différente de l’Afrique centrale10.

Qu’est-ce qu’une crise ?

15Dans son acception la plus générale, la notion de crise est également un terme polysémique qui désigne à la fois un événement brutal, une rupture, mais aussi une évolution qui révèle des faiblesses structurelles inhérentes à un système. La crise peut ainsi être utilisée dans tous les domaines scientifiques et les secteurs d’activité de la vie humaine.

16Dans le domaine des sciences sociales, la crise renvoie à un manque, une insuffisance, un dérèglement, un trouble profond, un déséquilibre, une instabilité nécessitant des actions de palliation et/ou de gestion. Dans le cadre de la présente étude, il s’agit de la crise du régionalisme en Afrique centrale, qui est avant tout une crise de l’institutionnalisation.

Institutionnalisation

17L’institutionnalisation est un concept qui a été particulièrement mis en valeur en sociologie et science politique dans le cadre de l’étude des institutions étatiques et a ensuite été transposé en relations internationales et en économie politique internationale. De manière générale, l’institutionnalisation se définit comme étant une « procédure par laquelle les modèles sociaux sont organisés de façon semblable » (Grawitz, 2004, p. 230). Dans le même ordre d’idées, Jacques Lagroye et Michel Offerlé (2011, pp. 331-332) définissent cette notion comme étant « la sédimentation de prescriptions, de pratiques, de savoirs et de croyances qui définissent la forme de l’institution ». Ils ajoutent que « l’institutionnalisation doit être conçue à la fois comme le produit des ajustements successifs et diffus réalisés par les différents groupes d’acteurs engagés dans les jeux, et comme le résultat de l’incorporation dans ces jeux de tout un corps de règles objectivées ».

18En se basant sur la définition du concept de l’institution, Delphine Dulong (2012) indique quant à elle que « l’institutionnalisation est un processus par lequel une réalité sociale, quelle qu’elle soit, est en train de se faire jour au sein d’une société ou de l’un de ses groupes ». Cette conception est d’ailleurs renforcée car l’institutionnalisation est le mode par lequel des pratiques sociales développées en réponse à des problèmes particuliers se pérennisent dans les ensembles de règles spécifiques. à cet effet, elle passe par trois étapes : l’extériorisation, l’objectivation et l’intériorisation.

19Au sens de l’intégration régionale qui nous intéresse dans la présente étude, l’institutionnalisation est un processus graduel de construction institutionnelle marqué par des étapes précises : la création ; l’adoption des normes écrites ou non ; et les ajustements dans le fonctionnement. Elle fait appel à cet effet à d’autres notions telles que la légitimité, la pérennité, la stabilité, la socialisation, l’appropriation, etc. Ce processus peut ainsi être mesuré et évalué et donner lieu à des qualifications. Un processus d’institutionnalisation peut de ce fait être faible, moyen, fort, difficile, sur la base d’un ensemble d’éléments objectifs. La notion d’institutionnalisation est d’autant plus importante dans la présente étude que, selon certains auteurs tels que Dabène (2009), la qualité de l’intégration régionale se mesure essentiellement par son niveau d’institutionnalisation, lui permettant de traverser les étapes de la coopération, de l’harmonisation et de la régulation. C’est pourquoi selon les considérations théoriques de l’économie politique internationale (Paquin, 2013, p. 201), cinq clés pertinentes permettent de comprendre les différences et les niveaux d’institutionnalisation des organisations internationales, à savoir : les règles pour devenir membre ; le degré de centralisation ; les règles de contrôle ou la capacité de contraindre ses membres ; la flexibilité ou la capacité à s’adapter aux réalités et à ne pas rester accroché aux normes désuètes (d’où les clauses de sauvegarde dans les négociations commerciales) et, enfin, les sujets traités par l’institution.

Régionalisme

20De manière générale, le régionalisme est une doctrine ou un ensemble d’activités qui visent la défense et la promotion de l’identité d’une région.

21En relation internationales, et plus spécifiquement dans le cadre des études sur l’intégration régionale, c’est une « dynamique de coopération plus ou moins institutionnalisée qui rassemble plusieurs États au sein d’une aire régionale » (Paquin, 2013, p. 201). C’est également une attitude visant la création de relations privilégiées entre plusieurs pays géographiquement proches, notamment pour favoriser les échanges commerciaux. Dans ce sens, l’on pourrait faire la différenciation entre un régionalisme de facto et un régionalisme de jure, afin de rendre compte des stratégies déployées par des acteurs non-étatiques (Bach, 2009, p. 14).

22Le régionalisme construit également une identité et renvoie à la mise en œuvre d’un programme sur une stratégie précise. Cependant, les projets matériels et les représentations cognitives auxquels renvoie le régionalisme n’ont pas nécessairement vocation à se concrétiser. C’est la raison pour laquelle l’on peut avoir un régionalisme sans intégration. Au sens de la présente étude, le régionalisme est perçu comme étant une doctrine et un ensemble d’activités institutionnalisées ayant pour but de réaliser une intégration multisectorielle entre les États d’une région donnée. Les Communautés économiques Régionales (CER) sont alors au cœur de ce processus.

Approche théorique

Les principales théories classiques de l’intégration régionale et leurs limites : néo-fonctionnalisme, inter-gouvernementalisme et constructivisme

23Compte tenu du fait que nous sommes dans le cadre d’une étude sur le régionalisme, il semble ainsi indiqué de questionner la pertinence des théories classiques de l’intégration régionale dans l’étude de l’institutionnalisation des organisations régionales, considérées comme étant des institutions politiques.

Le fonctionnalisme et le néo-fonctionnalisme

24En se démarquant de la théorie réaliste des relations internationales, sans pour autant renier totalement sa pertinence (théorie qui privilégie l’intérêt national, les rapports de force et la primauté de l’État et qui se désintéresse largement de la question de l’intégration régionale11, le fonctionnalisme a été introduit par David Mitrany (1966). Cette théorie a par la suite été développée par Ernst Haas avec son concept de « spill over » selon lequel une mise en place des coopérations sectorielles et techniques précises pousse les gouvernements à les étendre à d’autres secteurs de plus en plus nombreux. Ce courant voit dans la création des organisations inter-gouvernementales remplissant des fonctions spécifiques, notamment sur le plan économique, un moyen de surmonter les conflits d’intérêts entre les États (Drain, 2014, p. 18).

25Cette nouvelle approche du fonctionnalisme classique, enrichie par Haas à la fin des années 1950, a inauguré le concept du néo-fonctionnalisme, dans une posture analytique novatrice permettant de questionner les raisons, les conséquences et les résultats de l’intégration régionale en Europe. Les néo-fonctionnalistes considèrent ainsi l’intégration comme un processus et étudient ses conditions initiales favorables, le point d’arrivée et les moyens d’y parvenir, en accordant une importance plus grande que Mitrany aux institutions centrales12.

26Cependant, l’une des limites du fonctionnalisme et du néo-fonctionnalisme est qu’ils ne sont pas toujours applicables à tous les domaines de l’intégration régionale13. De même, le bénéfice de l’effet d’engrenage est conditionné par l’interdépendance des économies des pays concernés, ainsi que par la volonté politique affirmée de leurs dirigeants et un environnement politique extérieur favorable.

27En ce qui concerne la construction de l’intégration régionale en Afrique centrale, le fonctionnalisme et le néofonctionnalisme gardent une pertinence avérée comme théories de base de l’intégration. Cependant, elles restent insuffisantes pour expliquer les dynamiques et les difficultés de ce processus dans cette région, notamment en ce qui concerne l’institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC.

L’inter-gouvernementalisme

28En reprenant également les thématiques développées par le réalisme et en s’appuyant sur les limites du néo-fonctionnalisme, notamment la difficulté à expliquer certains échecs de la construction européenne (Saurugger, 2009, p. 93), la théorie inter-gouvernementaliste propose une nouvelle lecture de l’intégration régionale. Cette approche considère les États comme étant des entrepreneurs politiques flexibles dans les négociations internationales relatives à l’intégration régionale. Elle distingue aussi les « grands États » et les « petits États » dans les négociations et prône la primauté de la politique sur l’économie, à l’inverse du fonctionnalisme et du néo-fonctionnalisme qui mettent l’économie devant la politique.

29L’un des grands théoriciens de l’inter-gouvernementalisme est l’américain Andrew Moravcsik qui s’inscrit dans la continuité des travaux de Robert Keohane et de Stanley Hoffman. Pour lui, l’intégration régionale est le fruit d’un calcul stratégique des gouvernements pour promouvoir les principaux intérêts et des choix rationnels effectués par les élites nationales. Les États occupent ainsi une place prépondérante à travers les négociations interétatiques, les marchandages intergouvernementaux et la mise en commun des souverainetés. L’inter-gouvernementalisme tente ainsi de démontrer que l’intérêt national, les rapports de force et la primauté de l’État, mis en avant par les réalistes, ne sont pas insurmontables dans le cadre de l’intégration régionale qui se réaliserait par des compromis successifs, dans un mouvement maîtrisé par les États (Nay, 2017, p. 308).

30En ce qui concerne la CEMAC et la CEEAC, cette approche reste partiellement pertinente en ce sens qu’il s’agit des organisations effectivement intergouvernementales, avec une prégnance des États. Toutefois, l’une des limites de l’inter-gouvernementalisme est de n’avoir pas suffisamment pris en compte la place et le rôle des institutions, réduites à de simples agences créées par les États pour soutenir les marchandages interétatiques. De plus, l’inter-gouvernementalisme ne permet pas de cerner toutes les dynamiques liées au processus d’institutionnalisation. Cette théorie n’est donc pas suffisante dans le cadre de la présente étude, qui a une orientation essentiellement institutionnaliste.

Le constructivisme

31Le constructivisme quant à lui, est une théorie issue de l’analyse de l’État et de ses institutions. Il garde toute sa pertinence dans l’analyse des relations internationales classiques. Il est également issu d’autres disciplines que les relations internationales, notamment la philosophie (Habermas) et la sociologie (Max Weber). Il refuse de voir en la compétition des États une donnée naturelle et immuable des relations internationales (Drain, 2014, p. 20). Pour les défenseurs de cette théorie, avec à leur tête Alexander Wendt (1992), les relations internationales sont le produit d’une construction sociale, qui relie la notion d’intérêt à celle d’identité. Le constructivisme se pose ainsi en alternative au réalisme en réinterprétant ses concepts principaux (puissance, intérêt national, etc.) et en introduisant des sujets jusque-là marginaux (identité, culture, genre, etc.). Cette théorie démontre également que les pratiques, les discours et les valeurs ne peuvent être compris qu’en rappelant les contextes historiques, politiques et géographiques particuliers dans lesquels ils ont été construits.

32En appliquant le constructivisme à l’intégration régionale, trois problématiques sont mises en exergue, à savoir : la socialisation et l’apprentissage ; la construction sociale d’une identité ; et, enfin, le constructivisme stratégique (Saurruger, 2009). L’idée est que l’intégration régionale est vue comme un processus de socialisation ancré dans un contexte historique, politique et géographique particulier. Ce processus devrait également aboutir à l’émergence d’une identité transnationale englobant les citoyens, les élites politiques et économiques.

33En examinant le processus d’intégration régionale en Afrique centrale sous ce prisme, le constructivisme garde une pertinence avérée. Il permet par exemple de mieux comprendre le contexte historique et d’expliquer les difficultés originelles liées à la création de la CEMAC et de la CEEAC. Il permet aussi de questionner l’identité régionale de l’Afrique centrale et d’analyser le rôle de certains acteurs dans le processus d’intégration. Cependant, la théorie constructiviste reste assez partielle et insuffisante pour cerner tout le processus de construction de l’intégration régionale en Afrique centrale et les difficultés de l’institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC. Elle ne permet pas aussi d’expliquer pleinement le rôle joué par les institutions dans ce processus.

La pertinence du néo-institutionnalisme historique et des choix rationnels

34Tout comme le constructivisme, l’approche néo-institutionnaliste est issue de la redécouverte de la place des institutions au milieu des années 1980 dans l’analyse des systèmes politiques internes aux États. Elle a par la suite été introduite dans les études de l’intégration régionale, notamment européenne (Pollack, 2004). L’approche institutionnaliste, dans sa pluralité, a pour objectif de réhabiliter les institutions dans les études de l’intégration régionale. L’on distingue ainsi quatre types d’institutionnalismes : historique ; de choix rationnels ; sociologique ; et discursif (Saurugger, 2009, p. 193). Tandis que l’institutionnalisme historique s’intéresse aux institutions formelles et informelles, aux règles, aux déterminismes et aux contraintes de l’action collective, l’institutionnalisme des choix rationnels s’attarde sur les institutions formelles, aux comportements individuels, aux intérêts des acteurs, aux calculs rationnels, au déterminisme économique et au processus de négociation (Saurugger, 2009, p. 223).

35Les institutionnalismes sociologique et discursif analysent enfin les institutions informelles, l’identité, les cadres cognitifs, le déterminisme culturel ainsi que les discours et les idées. Il convient de distinguer, dans cette pluralité, l’ancien institutionnalisme qui consistait principalement à étudier en détail les structures administratives, légales et politiques, avec un positionnement normatif. Car pendant longtemps, l’analyse des institutions était réduite essentiellement aux aspects juridiques et à la science des textes qui les régissent. Or, selon Delphine Dulong (2012), étant admis qu’il ne suffit pas d’analyser une constitution pour comprendre le fonctionnement d’un régime politique, de la même manière la connaissance d’une institution d’intégration régionale doit aller au-delà des aspects juridiques et économiques. L’analyse des institutions revient de ce fait au décryptage des relations interactives entre le produit (institution) et le producteur (auteur), pour questionner le processus d’institutionnalisation. Le néo-institutionnalisme consiste ainsi en grande partie à une analyse socio-historique, en combinant l’histoire et la sociologie, en interrogeant notamment les conditions nécessaire à la création d’une institution (Schwok, 2005).

36Au final, la théorie néo-institutionnaliste est ainsi retenue comme étant la principale approche théorique dans le cadre de la présente étude, notamment dans ses dimensions historiques et des choix rationnels. Elle permet de mieux comprendre et d’analyser l’institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC, ainsi que leurs actions dans la construction de l’intégration régionale en Afrique centrale.

Repères socio-historiques sur l’institutionnalisation difficile des organisations d’intégration régionale en Afrique centrale

La CEMAC

37La CEMAC est une organisation créée sous l’appellation de l’Union Douanière des États de l’Afrique centrale (UDEAC) en 1964, puis transformée en 1994 en Communauté économique et Monétaire de l’Afrique centrale. Cette organisation est née dans un contexte et dans des conditions difficiles, marqués par les échecs ci-après :

  • Le projet manqué des États-Unis d’Afrique Médiane Latine de Barthélémy Boganda en 1958, qui devait regrouper toutes les anciennes colonies de l’Afrique équatoriale Française (AEF), les ex-colonies belges du Congo, du Burundi et du Rwanda, les colonies portugaises d’Angola et de Sao Tomé et Principe et l’ex-colonie allemande du Cameroun. Cette idée originale de Boganda correspondait à peu près à l’espace actuel de la CEEAC. Malheureusement, l’idée des États-Unis d’Afrique médiane latine a été abandonnée après le décès de Boganda en 1959.

  • L’éphémère Union des Républiques d’Afrique centrale (URAC) fait référence au regroupement temporaire de la République centrafricaine, du Congo et du Tchad, tous membres de la Communauté française, en 1959. Ce regroupement répondait à une tendance aux unions au sein des anciennes colonies françaises à la veille des indépendances. Plusieurs unions de Républiques se sont alors créées entre 1958 et 1960, à l’instar de la Fédération du Mali ou de l’Union Sahel-Bénin dans l’ancienne Afrique-Occidentale française. L’échec de l’URAC sera rapidement constaté, puisque chacune des Républiques concernées va accéder à l’indépendance séparément en 1960.

  • La brève existence de l’Union Douanière équatoriale (UDE), une initiative proposée dans le cadre de l’intégration régionale avant les indépendances. Elle a été créée le 29 juin 1959, en regroupant les anciens territoires de l’Afrique équatoriale Française (AEF) : le Moyen Congo, l’Oubangui-Chari devenu la République Centrafricaine, le Gabon et le Tchad.

38Cependant, l’UDE était très limitée au seul aspect douanier et ne permettait pas d’envisager des perspectives plus avancées en matière d’intégration régionale. Il fallait ainsi créer une nouvelle organisation. C’est en vue d’étendre les perspectives de l’intégration régionale en Afrique centrale que, finalement le 8 décembre 1964, à Brazzaville, le traité instituant l’Union Douanière et Économique de l’Afrique centrale (UDEAC) est signé entre les gouvernements du Cameroun, de la RCA, de la République du Congo, du Gabon et du Tchad. Ce traité entrera en vigueur en 1966. Cependant, en avril 1968, l’UDEAC a connu une crise grave due aux difficultés rencontrées pour assurer une répartition équitable des avantages de l’intégration entre les États côtiers et les États sans littoral ; les premiers refusant d’accorder aux seconds des compensations. Ainsi, la première illustration de l’échec de l’UDEAC est que ses deux États enclavés les moins industrialisés, à savoir le Tchad et la République Centrafricaine, ont dénoncé le Traité de Brazzaville et décidé de se retirer de l’UDEAC pour créer avec le Zaïre une nouvelle Union des États de l’Afrique centrale (UEAC) en 1968, deux ans seulement après l’entrée en vigueur du Traité de l’UDEAC.

39La deuxième illustration de l’échec de l’UDEAC est que l’organisation elle-même a fait le constat de la non-atteinte de ses objectifs et a demandé à la CEA de lancer une étude visant à la redynamiser à partir de 1981. C’est d’ailleurs cette étude qui a proposé notamment de créer une nouvelle organisation régionale, à savoir la CEEAC en 1983.

40Finalement, l’UDEAC est dissoute en 1994 pour être remplacée par la Communauté économique et Monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), notamment à cause des difficultés à remplir ses missions de promotion de l’intégration dans la région. L’on peut aussi noter que la CEMAC a hérité de nombreux problèmes de l’UDEAC. De nos jours, l’organisation fait face aux problèmes structurels et conjoncturels ci-après : l’instabilité et l’inapplication des normes communautaires dans divers domaines ; une crise de fonctionnement marquée par des problèmes financiers profonds ; une crise des résultats et des problèmes institutionnels récurrents (Avom, 2007). Tout cela a amené l’organisation à lancer, à partir de 2006, un programme des réformes économiques et financières et à s’engager dans le processus de rationalisation des Communautés économiques Régionales en Afrique centrale avec la CEEAC.

La CEEAC

41Les repères socio-historiques permettent de connaitre les moments les plus importants dans le processus d’institutionnalisation de la CEEAC et de confirmer effectivement que l’organisation connait des difficultés à s’institutionnaliser depuis sa création en 1983.

42En effet, 40 ans après la création de la CEEAC en 1983, son institutionnalisation reste inachevée et se cherche encore. Même les éléments basiques qui permettent d’attester de l’existence d’une institution internationale lui font encore défaut : pas de siège définitif (bâtiment qui est la propriété de l’organisation) ; pas d’hymne ; pas de logo officiel validé ; pas de devise ; pas de système des retraites attractif pour le personnel ; précarité financière, etc.

43Or, l’autorité d’une organisation internationale dépend également de sa capacité à incarner une force supérieure à celle de ses membres et à se doter d’un pouvoir symbolique. C’est pourquoi le fait de la doter d’attributs symboliques de la puissance tels que le drapeau, les emblèmes, la devise, un protocole et un cérémonial approprié, des célébrations, des déclarations solennelles, est très important. C’est un signe crédible d’institutionnalisation.

44La CEEAC est ainsi une organisation qui a connu une instigation complexe et difficile, une existence marquée par d’énormes difficultés à fonctionner de manière régulière et à remplir ses missions en matière d’intégration régionale. Le point culminant de ces difficultés a été l’entrée de l’organisation en léthargie entre 1992 et 1998, assimilée à une quasi disparition momentanée. Cette léthargie14 a été marquée notamment par le non-paiement des salaires des fonctionnaires, la non tenue des réunions statutaires des instances, l’arrêt total des activités et le retrait du siège provisoire attribué par l’État gabonais.

45En conséquence, le Rwanda s’est retiré de la CEEAC pour la première fois en 1997. Malgré la relance en 1998 et l’élargissement du mandat aux questions de paix et de sécurité, l’organisation a continué à connaître des difficultés similaires. Le Rwanda qui était revenu après la relance, s’est à nouveau retiré en 2007. La même année, la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement a décidé à Brazzaville de lancer le processus de rationalisation des Communautés économiques Régionales en Afrique centrale, comme thérapie aux problèmes de l’organisation et de l’intégration dans la région. Seize ans plus tard, en 2023, la rationalisation notamment entre la CEEAC et la CEMAC n’est toujours pas arrivée à son terme ni produit des résultats probants.

46Entre temps, la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement a également lancée en mai 2015 à N’Djamena, une réforme institutionnelle profonde de la CEEAC. Cette réforme a abouti en décembre 2019, notamment à la révision des textes de base de l’organisation et à la transformation du Secrétariat général en Commission.

47Cependant, la CEEAC connait toujours des difficultés importantes, notamment sur le plan financier. à titre d’illustration, le Rapport d’exécution du Budget de la CEEAC (2023) pour l’année 2022 a exprimé des inquiétudes sur la situation financière de l’organisation et a conclu que cela l’empêche de mener pleinement ses activités et remplir ses missions de promotion de l’intégration régionale en Afrique centrale.

Les facteurs structurels et les problèmes géopolitiques majeurs responsables de la crise de l’institutionnalisation des organisations d’intégration régionale en Afrique centrale

48Il existe une panoplie d’obstacles structurels et des vulnérabilités en Afrique centrale qui ne facilitent pas l’institutionnalisation des organisations d’intégration dans cette région et la construction de l’intégration régionale. Ce sont de véritables hypothèques qui ne sont certainement pas insurmontables mais qui pèsent de manière significatif sur la vie de la CEMAC et de la CEEAC.

Les fragilités structurelles et les vulnérabilités de l’Afrique centrale

Les difficultés de la construction de l’État-nation et la problématique de l’identité de l’Afrique centrale

49La faible institutionnalisation de l’État en Afrique centrale au sens de Philippe Braud est l’une des premières difficultés de l’institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC (2023), en ce sens qu’elles sont avant tout des organisations interétatiques. Les difficultés d’institutionnalisation de l’État dans la région ont aussi des répercussions négatives sur la stabilisation de ces deux organisations régionales. Ces difficultés se manifestent par la prégnance des problèmes socio-économiques, les clivages ethniques importants, les replis identitaires, les inégalités sociales, etc. Par exemple, les États de la région éprouvent d’énormes difficultés à remplir leurs missions régaliennes, notamment, qui incluent la maitrise des frontières et du territoire, le maintien de l’ordre, la paix et la sécurité. Certains ont même connu un quasi-effondrement marqué par une désintégration de l’État central qui par la suite éprouve d’énormes difficultés à se reconstituer. Cela a été le cas du Burundi, du Rwanda, de la République Démocratique du Congo (RDC), du Congo-Brazzaville, du Tchad et de la RCA, du fait des incessants conflits politiques et sécuritaires.

50A côté de ces problèmes de l’État, l’Afrique centrale souffre également d’un déficit d’identité sur plusieurs plans. Elle manque d’une homogénéité, dans de nombreux domaines, qui aurait pu lui servir de ferment à la construction de l’intégration régionale.

La configuration géographique et la diversité

51Ayant globalement la forme d’un parallélogramme dont les points extrêmes se situent au nord du Tchad et au sud de l’Angola, l’Afrique centrale s’étire en largeur de la côte de la Guinée équatoriale jusqu’à la frontière-est du Burundi et du Rwanda.

52Cette configuration et cette position de l’Afrique centrale au cœur du continent ne sont pas insignifiantes. En effet, les autres régions et leurs organisations d’intégration régionale du continent lui disputent et contestent son espace. Si bien qu’à la fin, on n’arrive pas à bien délimiter l’Afrique centrale. Cette absence d’homogénéité géographique rend ainsi difficile la construction d’une conscience régionale.

53A ces aspects géographiques s’ajoute aussi la grande diversité de l’Afrique centrale. Comment, par exemple, faire en sorte que les arabes musulmans de l’extrême-nord du Tchad se sentent solidaires des peuples de l’extrême-sud de l’Angola, alors qu’ils ne se rencontrent presque jamais et ont très peu de choses en commun sur le plan culturel ?

54L’Afrique centrale est ainsi une mosaïque de religions (africaines, chrétiennes, musulmane, animiste) et de peuples (bantous, bantoïdes, soudano-sahéliens, pygmées, arabes). C’est également l’une des rares régions du continent à avoir connu tous les systèmes coloniaux : belge, allemand, français, espagnol et portugais.

La structuration macro-économique de l’Afrique centrale

55Si la définition du concept de l’intégration régionale de nos jours prend désormais en compte plusieurs dimensions à la fois, l’aspect économique reste cependant un de ses socles fondamentaux. Ainsi, la configuration des économies des pays de l’Afrique centrale demeure en soi un élément explicatif pertinent à la crise de l’institutionnalisation des organisations d’intégration dans cette région.

56Premièrement, le système économique hérité de la colonisation pèse négativement sur le processus d’intégration régionale, notamment de par ses économies de rente qui exportent des matières brutes et non transformées vers les anciennes métropoles. Même si cette situation a légèrement changé et évolué avec l’arrivée des pays comme la Chine, l’Inde, la Turquie, elle reste cependant prépondérante. La conséquence est que le faible poids économique de la région ne facilite pas les échanges commerciaux nécessaires dans la cadre de l’intégration régionale. Le caractère lilliputien de certaines de ces économies, marqué par la présence de « petits États insulaires, enclavés »15 et l’existence de plusieurs Pays les Moins avancés (PMA) dans la zone ne contribuent pas à une grande vitalité de l’intégration régionale.

57Il s’en suit aussi une faiblesse avérée du marché intérieur de la région. Or, l’intégration doit se traduire par des échanges commerciaux importants entre les États d’une région avec obligatoirement la présence d’un marché intérieur. à ces données macro-économiques fondamentales de l’Afrique centrale, s’ajoutent d’autres arguments pertinents tels que la faiblesse de la population, le déficit infrastructurel (principalement les infrastructures de transport et de communication) et la dépendance visà-vis partenaires extérieurs (dette ; aides multiformes ; assistance technique ; etc.).

58Au total, les facteurs structurels et certaines vulnérabilités rendent difficiles la construction de l’intégration régionale en Afrique centrale et amplifient la crise de l’institutionnalisation des organisations d’intégration régionale. à ces facteurs, s’ajoutent d’autres problèmes d’ordre géopolitique.

Les problèmes géopolitiques et sécuritaires dans la région

Les troubles politiques internes et les conflits armés dans la région

59Les troubles politiques, l’instabilité politique interne des États et les conflits armés dans la région ont desservi la construction de l’intégration régionale en Afrique centrale et l’institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC. Cela s’est manifesté dès le début des années 1960 par des rivalités et querelles de leadership entre certains États de la région (Cameroun-Gabon), des luttes pour le pouvoir politique, des troubles liés au processus de démocratisation dans les années 1990, des coups d’État militaires, etc.

60Quant aux conflits armés, ils se manifestent par des guerres civiles internes dans plusieurs États, une prolongation de la guerre de décolonisation en Angola, des conflits intercommunautaires, des tensions sécuritaires entre les États de la région, une persistance des rébellions armées à multiples justifications (notamment en RDC et en RCA) et des nouvelles menaces sécuritaires (terrorisme au Tchad, au Cameroun et en RDC) ayant un impact négatif sur la mise en œuvre de la libre circulation des personnes et le droit d’établissement consacrés dans les textes des deux organisations. à titre d’illustration, nous pouvons noter que l’Angola est resté plongé dans une longue guerre civile de 1975 à 2002 tandis qu’au Cameroun, les troubles politiques et sécuritaires liés au processus de décolonisation ont perduré de la fin des années 1950 jusqu’au début des années 1970. La région est aussi, depuis plusieurs décennies, championne des rebellions armées qui se comptent par dizaines ou par centaines notamment en RDC, au Tchad et en RCA.

Les jeux et les enjeux géopolitiques dans la région

61Sur le plan géopolitique, l’Afrique centrale est une zone de projection de toutes les autres régions africaines, en raison notamment de ses nombreuses ressources naturelles. De par sa position géographique au cœur du continent, elle subit aussi les conséquences des problèmes sécuritaires sur le continent. Cette situation peut en partie expliquer la multi-appartenance des pays de la région à d’autres organisations régionales africaines :

  • Rwanda, Burundi et RDC à Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) ;

  • Rwanda, Burundi et RDC au Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA) ;

  • RDC et Angola à la Communauté de développement d’Afrique australe (SADC) ;

  • Tchad, RCA, Sao Tomé et Principe à la Communauté des États sahélo-sahariens (CEN-SAD) ;

  • Le Tchad, étant également observateur à la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO).

62A cela, nous pouvons ajouter que six États Membres de la CEEAC sont également membres de la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs (CIRGL), une jeune organisation régionale récemment reconnue comme un Mécanisme Régional par l’UA16. De même, le Burundi et le Rwanda n’ont pas encore renoncé à l’idée d’adhérer un jour à la SADC, malgré plusieurs tentatives qui se sont soldées par des échecs.

63Par conséquent, il y a non seulement une concurrence avérée entre la CEMAC et la CEEAC, mais aussi une compétition entre ces deux organisations et celles des autres régions africaines. Si l’on ajoute à cela les incompréhensions, les rivalités et les luttes de leadership fréquentes entre les États de la région (Ropivia, 2020), la crise de l’institutionnalisation de la CEEAC et de la CEMAC semble avoir encore de beaux jours devant elle.

Les principales caractéristiques de la crise de l’institutionnalisation des organisations d’intégration régionale en Afrique centrale

64La crise de l’institutionnalisation des organisations d’intégration régionale en Afrique centrale se manifeste par l’instabilité des institutions, les crises de fonctionnement et les incertitudes générées par les thérapies adoptées en vue redynamiser l’intégration dans la région.

L’instabilité des institutions

Les retraits de certains membres des deux organisations

65L’un des indicateurs de l’instabilité institutionnelle à la CEMAC et à la CEEAC est que certains de leurs États Membres ont eu à quitter bruyamment ces deux organisations, puis sont revenus sur leurs décisions plus tard, sans manifester un grand enthousiasme.

66A la CEMAC, malgré le socle hérité de la colonisation française, il y a une difficile affirmation de l’organisation marquée par des problèmes institutionnels récurrents (Avom, 2007). Par exemple, on a noté les défections temporaires du Tchad et de la RCA en 1968, qui ont rejoint l’Union des États d’Afrique Centrale (UEAC), une éphémère organisation créée par le Président Mobutu au cours de la même année.

67A la CEEAC, on a connu très tôt le refus de l’Angola de signer le traité fondateur de 1983. Ce pays s’est contenté du statut d’observateur jusqu’en 1999, alors qu’il avait participé à la conférence constitutive de 1983 à Libreville. L’on peut également évoquer la double sortie momentanée du Rwanda de l’organisation, respectivement en 1997 et en 2007.

L’instabilité et l’inapplication des normes communautaires

68L’autre caractéristique forte qui peut être relevée ici est l’instabilité des normes communautaires et leur inapplication par les États Membres des deux organisations. Cette situation semble donner l’impression que la CEMAC et la CEEAC sont en conflit avec leur droit communautaire respectif.

69La meilleure illustration de ce constat est le refus de certains de leurs États Membres d’appliquer pleinement les normes en matière de libre circulation des personnes dans la région, qu’ils ont pourtant librement adoptées. Dans d’autres cas, des propositions de révision de certaines normes communautaires ou leurs contestations sont souvent faites par les États avant même leur application. On l’a vu par exemple avec la dissidence du Cameroun consécutive à l’attribution du siège de la Bourse des Valeurs Mobilières régionale à Libreville au détriment de Douala. Des querelles incessantes sont également perceptibles sur l’application des principes de rotation, de limitation des mandats ou de mandat unique aux postes à responsabilité à la tête des institutions communautaires des deux organisations.

Les périodes d’inactivité et de paralysie

70La CEMAC et la CEEAC ont également connu une vie institutionnelle très difficile, caractérisée par l’inactivité, voire la paralysie au cours de leur existence. D’abord la CEMAC a montré des signes d’essoufflement très tôt, quinze ans seulement après la création de l’UDEAC en 1964. Une étude menée par la CEA en 1981, à la demande de ses États Membres, sur l’inefficacité de l’UDEAC a alors abouti à la proposition de création d’une nouvelle organisation régionale en Afrique centrale. Dans ce sens, la création de la CEMAC en 1994 en remplacement de l’UDEAC a été en grande partie motivée par la non-atteinte des objectifs fixés par l’UDEAC.

71La CEEAC quant à elle a connu une trajectoire plus tumultueuse, marquée par une institutionnalisation très difficile, lui valant un classement récurrent dans les derniers rangs des performances des Communautés économiques Régionales africaines en matière d’intégration régionale par l’UA, la Banque africaine au développement (BAD) et la CEA17. De plus, l’organisation a connu une léthargie générale entre 1992 et 1998, marquée par un arrêt total des activités jusqu’en 1999, date de la Relance de l’organisation.

Les crises de fonctionnement et l’inefficacité des thérapies visant à redynamiser la CEMAC et la CEEAC

Les crises de fonctionnement

72La CEMAC et la CEEAC ont en commun beaucoup de problèmes de fonctionnement qui les empêchent d’atteindre leurs objectifs respectifs. Premièrement, l’on peut noter leur éternel problème de financement du fonctionnement et des activités. En effet, les États Membres des deux organisations contribuent irrégulièrement aux budgets des deux organisations. En conséquence, elles dépendent en grande partie pour leurs activités et leurs investissements des partenaires extérieurs, principalement de la BAD, de la Banque Mondiale (BM) ou de l’Union européenne (UE). La conséquence est qu’elles éprouvent beaucoup de difficultés à atteindre les objectifs fixés.

73Deuxièmement, les deux organisations ont connu une tenue assez irrégulière de leurs réunions statutaires prévues par les textes de base. à la CEMAC, aucun Sommet ordinaire des Chefs d’État ne s’est tenu de 2019 à 2023, alors qu’il est censé se tenir chaque année. à la CEEAC, l’irrégularité des réunions statutaires a longtemps été l’un des indicateurs des difficultés de l’organisation. Depuis l’entrée en vigueur de la réforme institutionnelle, la régularité des réunions statutaires est revenue depuis 2020, même si la deuxième session ordinaire annuelle de la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement n’a pas pu se tenir en 2022. Avec ces problèmes de fonctionnement, il s’en suit une crise avérée des résultats notamment dans l’atteinte des objectifs fondamentaux des deux organisations.

74Troisièmement, l’un des paradoxes de la CEEAC et de la CEMAC est que ces deux organisations violent des règles dont elles se sont pourtant librement dotées. Ce difficile enracinement du droit communautaire dans la région se manifeste ainsi de plusieurs manières. Par exemple, à la CEMAC, il y a des difficultés à appliquer le principe de mandat unique adopté en 2012 pour les premiers responsables des institutions communautaires. Récemment en 2022, les États généraux de la CEMAC organisés à Libreville, au Gabon, ont proposé la prorogation de deux ans des mandats de tous les responsables de la Commission et des institutions spécialisées, soi-disant pour leur permettre de se préparer à la mise en œuvre de la rationalisation. Une proposition qui était en contradiction avec les textes de la CEMAC en vigueur.

75La CEEAC, quant à elle, ne s’est pas toujours montrée pressée de respecter les différentes étapes de l’intégration économique ou de mettre en place les institutions prévues depuis 1983 par le Traité fondateur18, par ailleurs révisé en décembre 2019 lors de la Réforme institutionnelle.

Les interminables réformes institutionnelles

76L’autre caractéristique de la crise de l’institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC se manifeste également par des réformes interminables des deux organisations, qui sont, à l’heure d’écrire ces lignes, toujours en cours. Par exemple, le programme des réformes économiques et financières de la CEMAC lancé depuis 2006, après la transformation de l’UDEAC en CEMAC en 1994, est toujours en cours. Les mesures déjà adoptées par cette réforme connaissent également une difficile mise en œuvre. L’on enregistre par exemple des querelles récurrentes sur la distribution des postes à la tête des institutions communautaires ainsi que l’abandon de certains projets avant même leur mise en œuvre (comme pour le projet Air CEMAC).

77à la CEEAC, la réforme institutionnelle qui date en réalité de 1999, en cohérence avec le plan de relance proposé par la CEA, est toujours également en cours. En effet, le plan de relance parlait déjà de la rénovation et de la restructuration préalable de la CEEAC avant même d’envisager la réactivation. Un véritable « désordre stratégique » (Hassner, 2008) semble de ce fait perceptible au niveau de la cohérence entre le Plan de Relance et la Vision stratégique à l’horizon 2025, qui a repris l’idée de rénovation et de restructuration d’une part, ainsi qu’entre la Réforme institutionnelle lancée en 2015 et la Rationalisation en cours des Communautés économiques Régionales en Afrique centrale, lancée par la CEEAC en 2007, d’autre part.

Perspectives d’avenir sur la CEMAC et la CEEAC

Les risques et les incertitudes

78Au regard de l’analyse ci-dessus, des risques et des incertitudes pèsent sur l’avenir de la CEMAC et de la CEEAC et, partant, sur l’intégration régionale en Afrique centrale. Le dossier de la rationalisation des Communautés économiques Régionales en Afrique centrale, par exemple, est révélateur de cette situation. En effet, les deux organisations qui reconnaissent leurs difficultés à fonctionner et à réaliser l’intégration régionale en Afrique centrale se sont lancées depuis 2007 à Brazzaville dans un processus risqué de rationalisation. Mais très vite, les divergences de vue entre la CEEAC et la CEMAC sont apparues, notamment sur l’option finale de ce processus. Tandis que la CEMAC défend l’idée d’une fusion-constitution, la CEEAC prône l’idée d’une fusion-absorption. Ce dossier divise ainsi profondément les deux organisations et leurs États Membres. Chacune des deux Communautés veut en réalité régler des comptes à l’autre à travers ce dossier. Finalement, cela constitue non seulement un risque pour la vie des deux organisations, mais aussi ouvre des perspectives très incertaines pour le régionalisme en Afrique centrale.

Les risques d’une nouvelle léthargie institutionnelle

79Les problèmes qui avaient déjà provoqué la paralysie de ces deux organisations par le passé n’ont jamais été réglés totalement. Certains d’entre eux sont même revenus en force au cours des dernières années ou se sont aggravés. Il s’agit essentiellement des difficultés ci-après :

  • La crise financière permanente, toujours présente malgré les réformes, avec principalement la non application des mécanismes de financement ;

  • Les troubles politiques internes dans certains États de la région ;

  • Les conflits armés et l’insécurité dans la région, avec l’arrivée de nouvelles menaces qui n’existaient pas dans les années 1980 et 1990, à l’instar du terrorisme, de la piraterie maritime, de la criminalité transnationale organisée, etc. ;

  • L’inefficacité des principales thérapies appliquées pour redynamiser le processus d’intégration ;

  • La multi-appartenance de certaines États Membres à d’autres Communautés économiques Régionales rivales ou concurrentes ;

  • La concurrence et la rivalité avec les organisations d’intégration régionales suivantes : la SADC, EAC, le COMESA, la CEPGL, la CIRGL, la CGG, etc.

80S’agissant par exemple de la situation financière de la CEEAC, qui connait plus de problèmes dans ce sens que la CEMAC, du fait de la non application de la Contribution Communautaire d’Intégration (CCI), le Rapport d’exécution du Budget de la CEEAC de l’année 2022, présenté aux États Membres lors de la 22ème Session Ordinaire de la Conférence des Chefs d’État et de Gouvernement à Kinshasa (2023, p. 14), indique que « la situation de l’institution qui pointe à l’horizon est inquiétante… ».

Le spectre d’une disparition de la CEMAC et de la CEEAC

81L’une des plus grandes hypothèques qui pèse sur l’existence de la CEMAC et de la CEEAC est l’option de la fusion-constitution, qui devrait aboutir à la création d’une nouvelle Communauté économique Régionale en Afrique centrale. Le choix de cette option a été opéré par le Comité de Pilotage dédié dans le cadre de la rationalisation des CER dans la région. Le spectre d’une disparition de la CEMAC et de la CEEAC est d’autant plus probable que pour la première fois, leurs propres États fondateurs n’hésitent pas à remettre en cause l’existence des deux organisations, dans le cadre du dossier de la rationalisation des Communautés économiques Régionales en Afrique centrale.

82Si cette option parvenait à être effectivement mise en place, les deux organisations devraient disparaitre pour laisser la place à une nouvelle structure unique. Or, créer une nouvelle organisation dans la région ne serait pas forcément synonyme de dynamisme pour l’intégration régionale. En termes de comparaison, la CEDEAO et l’UEMOA cohabitent en Afrique de l’Ouest et n’ont jamais réussi à fusionner pour former une nouvelle Communauté régionale et ce, malgré les dispositions prévues à cet effet dans le Traité révisé de la CEDEAO. Au cas où cette option venait à se concrétiser, la CEEAC serait probablement la plus grande perdante dans la mesure où elle est déjà la seule CER reconnue par l’UA en Afrique centrale qui couvre effectivement l’ensemble de la région au centre de l’Afrique selon le découpage effectué par l’OUA en 1976. En attendant l’issue du processus en cours, quelques pistes de solutions peuvent être proposées à cet effet.

Propositions pour une ré-institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC

Ériger l’intégration régionale en Afrique centrale en axe majeur des processus de développement des États de la région

83En s’inspirant des exemples de la SADC, de la CEDEAO ou de l’UE, le positionnement de l’intégration régionale comme voie incontournable des processus de développement des États de l’Afrique centrale est une conditionnalité majeure de la ré-institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC. Une telle opération devrait aboutir d’abord à une refondation du contrat social dans la dynamique de l’intégration régionale en Afrique centrale. Cette refondation du contrat social en faveur de l’intégration régionale, par exemple, s’avérerait nécessaire au sein des États Membres, sur les plans juridique et politique. Cette opération devrait s’exécuter dans un mouvement d’ensemble et collectif, avec des valeurs partagées entre tous les États de la région.

84Ensuite, elle devrait amener les États de la région à constitutionnaliser l’intégration régionale en Afrique centrale. En effet, il serait très soutenable d’inscrire l’intégration régionale en Afrique centrale, comme une option politique fondamentale dans les différentes Constitutions des États de la région. Cela devrait ainsi permettre à ces États d’être liés politiquement et juridiquement sur le double plan interne et international, avec l’obligation de mettre en œuvre l’intégration régionale. Cette option permettrait aussi de mettre fin à l’attitude d’indifférence actuelle et de position marginale de l’intégration régionale dans le cadre des politiques publiques des États. En effet, la plupart des États de l’Afrique centrale ne considèrent pas l’intégration régionale comme une voie indispensable pour leur développement et ne l’inscrivent pas ainsi dans leurs programmes de développement19.

Engager une véritable réforme institutionnelle approfondie des deux organisations

85En s’appuyant sur un audit multidimensionnel préalable, une nouvelle réforme institutionnelle véritable et approfondie de la CEMAC et de la CEEAC devrait nécessairement prendre en compte certaines questions importantes liées à la construction de l’intégration régionale en Afrique centrale.

86Premièrement, la question hautement politique d’une nouvelle distribution des rôles, des places et de la puissance au sein de la région devrait trouver une solution dans le cadre de cette nouvelle réforme. Elle devrait permettre de régler le problème du leadership dans la région. En effet, la plupart des organisations d’intégration régionale qui fonctionnent bien en Afrique et ailleurs dans le monde, ont eu à régler au préalable cette question fondamentale, notamment à travers des règles écrites et non écrites20. Dans cet esprit, le principe d’égalité juridique qui régit le fonctionnement actuel de ces organisations devrait être revu, en tenant compte des capacités réelles de chaque État. Par exemple, un socle triangulaire constitué de l’Angola, de la RDC et du Cameroun pourrait constituer une base solide d’une ré-institutionnalisation. Ces trois pays ont la particularité d’être respectivement la première, la deuxième et la troisième économies dans la région, selon le classement de la Banque Mondiale basée sur le PIB.

87Deuxièmement, une nouvelle réforme approfondie devrait également déterminer de manière claire l’ordre des priorités des deux organisations, ainsi que les étapes à suivre et l’objectif politique final recherché, avec un échéancier réaliste. Car l’un des problèmes fondamentaux de ces organisations est qu’elles sont compétentes sur tous les domaines. Ce qui provoque évidemment une forme de dispersion des moyens et des énergies.

88Troisièmement, la question du financement devrait être réglée sur la base d’une nouvelle redistribution de la puissance et des rôles dans la région. Une telle redistribution des rôles devrait permettre ainsi de réviser également la clé de répartition des contributions financières, qui seraient proportionnelles aux capacités économiques et financières réelles de chaque État.

89Enfin, pour asseoir une véritable dynamique de l’intégration régionale en Afrique centrale, une nouvelle réforme approfondie devrait faire le choix d’adopter la démocratie, la bonne gouvernance et l’État de droit comme des valeurs partagées imbriquées à l’intégration régionale. Ces mêmes valeurs devraient également être appliquées dans la gouvernance des institutions d’intégration régionale. à ce titre, et pour des besoins de légitimité, les peuples de la région devraient être consultés directement par référendums sur certaines grandes décisions engageant l’avenir de l’Afrique centrale. La diaspora de l’Afrique centrale devrait également être intégrée dans ce processus, en prenant l’exemple de l’UA qui considère la diaspora africaine comme la sixième région du continent. Le constat est que la diaspora de l’Afrique centrale n’est pas prise en compte par le processus d’intégration régionale.

Conclusion

90Au terme de cet article, il apparaît premièrement que sur le plan théorique, le néo-institutionnalisme est un outil pertinent pour étudier les organisations d’intégration régionale, comme des institutions politiques à part entière.

91Sur le plan épistémologique, une place de plus en plus importante devrait être accordée à l’étude de l’institutionnalisation des organisations d’intégration régionales, qui sont parmi les meilleurs symboles du régionalisme.

92Sur le plan empirique, il est apparu que la CEMAC et la CEEAC sont deux organisations en difficultés qui se cherchent encore, avec tous les risques et les incertitudes que ces difficultés comportent. Face à cette situation, ces deux organisations ne sont pas loin d’être considérées paradoxalement comme étant des freins à l’intégration régionale en Afrique centrale, plongée dans une profonde crise. De ce fait, l’étude nous a permis de comprendre que la crise du régionalisme en Afrique centrale est avant tout une crise de l’institutionnalisation des organisations d’intégration régionale. Et que cette crise est loin de connaître son épilogue, en dépit de tous les efforts fournis. Aussi, la crise de l’institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC s’explique fondamentalement par les fragilités et vulnérabilités structurelles inhérentes à l’Afrique centrale, les problèmes géopolitiques et sécuritaires non résolus dans la région, ainsi que les choix politiques problématiques des États de la région en matière d’intégration.

93Enfin, les principales thérapies adoptées en vue de redynamiser l’intégration régionale en Afrique centrale, notamment dans le cadre des réformes et de la rationalisation, comportent des risques et des incertitudes qui ne garantissent pas une solution définitive à la crise du régionalisme dans la région. Ainsi, une ré-institutionnalisation de la CEMAC et de la CEEAC passe non seulement par l’érection de l’intégration régionale comme axe majeur de développement des États de l’Afrique centrale, mais également par une nouvelle réforme véritablement approfondie des deux organisations.

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Notes

1 En effet, l’UDEAC, créée en 1964, est ensuite devenue la CEMAC en 1994.

2 Voir les Rapports sur l’Indice de l’intégration régionale de l’Union africaine de 2016 et de 2019.

3 L’actuel Malawi.

4 L’actuelle Zambie.

5 L’actuel Zimbabwe.

6 L’AEF a existé de 1910 à 1958 et avait une superficie qui atteignait 2 500 000 kilomètres carrés, soit environ quatre fois celle de la France. Son chef-lieu était Brazzaville (République du Congo) où résidait le gouverneur général.

7 Le Cameroun allemand avait une superficie de plus de 750 000 km2 et comprenait une partie des territoires du Gabon, du Tchad et de la RCA.

8 Nom donné à la Guinée équatoriale à l’époque coloniale espagnole.

9 A l’époque coloniale allemande, le Burundi et le Rwanda actuels formaient un même territoire appelé Rwanda-Urundi, avec pour capitale Bujumbura. à l’issue de la Première guerre mondiale, cette colonie allemande a été confiée à la Belgique lors de la Conférence de Versailles.

10 C’est le cas des États-Unis, des agences des Nations Unies, de la Banque Africaine de Développement, du Groupe Jeune Afrique, et bien d’autres.

11 Kenneth Waltz explique d’ailleurs que les progrès de l’intégration européenne dans les années 1970 sont essentiellement dus à la protection des États-Unis.

12 Cette théorie a largement été reprise par l’expert économique français Jean Monnet, pour proposer la création de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA), ainsi que la Communauté Européenne de l’énergie Atomique (CEEA ou EURATOM).

13 L’échec de la création d’une armée commune européenne, qui fait encore tant défaut à l’Union européenne aujourd’hui, en est une illustration.

14 Il est important de noter que l’entrée en léthargie de la CEEAC n’a pas été synonyme de dissolution, l’organisation continuant d’exister sur le plan juridique.

15 Selon les termes du Traité de la CEEAC.

16 Pour plus d’informations sur le sujet, il est conseillé de consulter le Guide de l’Union africaine, 2021, p. 167.

17 A ce sujet, il est conseillé de lire les différents Rapports de l’UA et de la CEA sur l’état de l’intégration régionale en Afrique présentés dans la bibliographie.

18 Il en est ainsi de la Cour de Justice qui n’a jamais été mise en place depuis 1983.

19 Une lecture attentive des différentes Constitutions des États Membres de la région a permis de confirmer ce constat.

20 Cela est le cas dans l’Union européenne avec la place prépondérante de l’Allemagne et de la France mais également du quasi droit de véto non écrit du Nigeria au sein de la CEDEAO.

To cite this article

Daniel Pascal Elono, «La crise de l’institutionnalisation des organisations d’intégration régionale en Afrique centrale : cas de la CEMAC et de la CEEAC», The Journal of Cross-Regional Dialogues/La Revue de dialogues inter-régionaux [En ligne], 5/2024 - Resilience of global regionalism in times of crises, URL : https://popups.uliege.be/2593-9483/index.php?id=316.

About: Daniel Pascal Elono

Doctorant à l’Université de Yaoundé II-IRIC (Institut des Relations Internationales du Cameroun) et diplomate au sein de la CEEAC.