Frederik Dhondt

La neutralité permanente de la Belgique et l’histoire du droit international : quelques jalons pour la recherche1

Résumé

Le statut contraignant de neutralité « permanente » de la Belgique (1830-1919) est un sujet à la fois historique et juridique. Les récits dans les deux disciplines font souvent le lien entre une attitude d’abstention dans les conflits armés, d’une part, et, de l’autre, un certain zèle dans l’avancement de la cause du droit international ou des institutions. Cependant, il faut d’emblée établir le pédigré conceptuel du concept de neutralité permanente. L’instauration d’une neutralité “permanente” ne peut être vu comme une dérogation à, voir une transformation du statut de neutralité “volontaire”, établi dans la pratique étatique de l’époque moderne. La neutralité ne se pense qu’en présence d’un conflit actuel entre deux autres puissances. Pérenniser les obligations de ce statut, sans le pouvoir d’en sortir, même en absence de conflit actuel, revient à restreindre la liberté d’un acteur étatique du système international. Abstention, impartialité et crédibilité militaire s’imposent à la Belgique.
La contrepartie de ce statut consistait en une garantie collective entreprise par les grandes puissances. En réalité, le Royaume-Uni montrait seul sa détermination d’intervenir en cas de violation du territoire belge (européen, bien entendu). À la fois le contenu juridique vague ou incertain (obligation conjointe ou individuelle, limitée aux nations civilisées ?) et les mouvements d’un échiquier politique en mutation constante fragilisaient ce qui dut être une protection ou une certitude, plutôt qu’une source d’inquiétude. La pratique diplomatique doit être réappréciée à travers cette grille de lecture juridique, conceptuelle et historique, conformément aux préoccupations des acteurs.

Abstract

The mandatory status of Belgium’s “permanent” neutrality (1830-1919) is an object of legal as well as historical research. Narratives in both disciplines often link an attitude of abstention in armed conflict and a certain impetus for the advancement of the cause of international law and institutions. However, any analysis should start from the conceptual pedigree of permanent neutrality. The instauration of a “permanent” neutrality cannot be seen but as a derogation, or at best a transformation of the concept of “voluntary” neutrality, established in early modern state practice. Neutrality cannot be conceived without an ongoing conflict between two third states. Rendering the restrictions of voluntary neutrality permanent, even when no conflict between third parties is around, equals restraining the sovereign freedom of an actor in the international system. Abstention, impartiality and military credibility were imposed on Belgium.
As a counterparty, the Great Powers undertook a collective guarantee. In reality, only the United Kingdom displayed its determination to intervene in case of a violation of Belgium’s (European) territory. The vague and uncertain legal aspects (joint or individual guarantee, limited to civilised nations ?) and the movements of a political chessboard in constant flux fragilized what should have been a protection or a certainty, rather than a source of worries. Diplomatic practice should be reinterpreted using this legal, conceptual and historical explanatory grid, close to the actors’ preoccupations.

Table des matières

1 « La neutralité belge n’est plus qu’un souvenir. Pendant quatre-vingt-quatre ans, elle nous a assuré une existence à l’abri de dangers, mais la défaillance de l’Allemagne en 1914 a montré que les meilleures des institutions humaines se trouvent à la merci d’intérêts particuliers plus forts que le sentiment de l’honneur […]. »

2Alfred De Ridder, 19272

Introduction

3Depuis 1949, la Belgique est fortement ancrée dans la structure militaire de l’OTAN, par l’exercice collectif de la légitime défense. En cas de conflit militaire, son attitude n’est plus impartiale, le conseil de l’OTAN pouvant décider de venir à l’aide d’un partenaire d’alliance agressé.3 Plus encore, sa défense vit en grande partie sous le parapluie nucléaire américain.4

4Le statut contraignant de neutralité « permanente » de la Belgique (1830-1919) est un sujet à la fois historique et juridique.5 Les récits dans les deux disciplines font souvent le lien entre une attitude d’abstention dans les conflits armés, d’une part, et, de l’autre, un certain zèle dans l’avancement de la cause du droit international ou des institutions.6 La Belgique neutralisée aurait servi l’humanité comme une seconde Suisse. Les puissances neutres « à titre perpétuel » ont recours à l’arbitrage, pas à la force armée.7 Les prix Nobel de la Paix obtenus par l’Institut de Droit International (1904), le premier ministre Auguste Beernaert (1909) ou encore le militant pacifiste Henri La Fontaine (1913) illustrent cette association étroite.

5La neutralité belge fut violée par l’Allemagne impériale en août 19148. Paradoxalement, elle aurait ensuite permis aux États-Unis de renoncer à leur isolement volontaire depuis la doctrine Monroe (1823).9 Annoncée par le baron Descamps (1847-1933) dans son ouvrage sur la Neutralité Belge en 1902, cette invasion allemande serait :

une atteinte à une institution de droit public européen solennellement établie dans un but permanent d’intérêt général [..] un véritable crime de haute félonie internationale dont l’auteur serait coupable envers tous et chacun des tenants de cette institution10

1. Neutralité, indépendance et garantie

6La question de la neutralité « permanente » contient cependant plusieurs questions de droit. D’abord, l’indépendance, ou le caractère congénital du statut de neutralité pour la souveraineté même de la nation. Cette condition essentielle à la reconnaissance du nouvel État fut arrêtée formellement pendant les conférences de Londres le 20 janvier 1831, trois mois après la proclamation de l’indépendance par le Gouvernement Provisoire.11 Cependant, comme ce statut est congénital à la création de l’État,12 il ne peut être traité séparément de l’indépendance, donc de la reconnaissance internationale.

7La neutralité « permanente » ou l’abdication de la capacité à utiliser de la force armée pour trancher un différend avec un autre État, hormis les cas réservés de légitime défense, est confirmée de façon définitive par l’article VII du traité définitif signé entre les puissances garantes et la Belgique, le 19 avril 1839.13 Le texte ne précise pas l’étendue spécifique des contraintes (ni des droits) censés découler du statut : « La Belgique, dans les limites indiquées aux art. 1, 2 et 4, formera un Etat indépendant et perpétuellement neutre. Elle sera tenue d’observer cette même neutralité envers tous les autres États. »14

8Les puissances ayant reconnu la Belgique, ensuite, ont contracté une obligation de garantie d’un ordre spécifique : la garantie collective (die Kollektivgarantie, Bluntschli).15 Cette garantie est comme un substitut au droit de contracter des alliances, que l’État neutre perd par la pérennisation de la situation.16 La garantie devient caduque en cas de non-respect par la Belgique, qui doit vivre en paix avec le monde entier, de ses obligations envers des États non-garants.17 Même au cas où la Belgique respecterait ses engagements, cette garantie était cependant fragile. D’abord si on prend en compte la myriade de tensions permanentes détectées par les diplomaties belges, soucieusement rapportées depuis le Mexique, Constantinople, Saint-Pétersbourg, Londres ou Paris.18 Le microcosme diplomatique comme l’effervescence des opinions publiques et de la presse furent scrutés avec attention. Ensuite, au vu du sort d’autres États à l’intégrité « garantie », tel que l’Empire ottoman.19

1. 1. Historiographie du droit international : le droit tempère Léviathan

9La fondation de l’Institut de Droit International à l’Hôtel de Ville de Gand en 1873 par une société diverse de personnalités italiennes, françaises, suisses, allemandes, belges ou anglaises, a suscité beaucoup d’attention de la part des juristes-historiens du droit, tout comme, plus récemment, des historiens.20 Le pédigrée de la Société des Nations (1919),21 de la Cour Permanente d’Arbitrage (1899) ou de la Cour Permanente de Justice Internationale (1922) remonterait donc à l’attitude d’une génération exceptionnelle de juristes, qui aurait transformé le droit des gens de façon décisive en droit international. Une science nouvelle, militante, tente de gouverner le monde à travers des codes d’abord imaginaires puis ratifiés dans le cadre de conférences multilatérales.

10Les écrits des Rolin-Jaequemyns (1835-1902)22 ou Bluntschli (1808-1881), qui ambitionnent de discipliner la conduite des Etats, ne constituent qu’un point de départ arbitraire. La neutralité de la Belgique était initialement prévue comme « une mesure de Garantie contre la France, sans autre signification. »23 Plusieurs décennies séparent 1830 des interprétations de la fin du XIX^e siècle. Le droit international a existé avant sa « codification » ou son institutionnalisation (entamée après 1870), et consiste avant tout en des relations horizontales entre acteurs souverains.24 Le langage diplomatique, même si l’on peut le concevoir comme une forme de Rechtsvermeidung (contournement systématique du droit),25 reste toujours empreint de culture juridique.

1.2. Intérêt propre des garants, poids de la géopolitique

11La rupture de la paix en août 1914 par l’invasion belge a fait l’objet de nombreux travaux. Le dernier en date est celui d’Isabel Hull, intitulé A Scrap of Paper.26 Elle résume la grande controverse autour de la rupture de paix, aussi bien pendant la guerre qu’après, entre publicistes allemands et alliés. Cependant, la Belgique avait-elle été considérée comme inviolable au XIX^e siècle ? Quelle était la portée exacte de la garantie contractée par les puissances à Londres en avril 1839 ? Les motifs juridiques invoqués ne servent souvent que de prétextes et ne sauraient être interprétés littéralement. L’intérêt du droit réside dans son utilisation comme vecteur minimal de discussion commune, ou d’espace d’échanges. Si la Grande-Bretagne se jette dans la guerre en 1914, il s’agit plutôt d’une confrontation stratégique à long terme, face à la nouvelle marine allemande. La neutralité volontaire choisie par la Grande-Bretagne au XIX^e siècle servait à affirmer sa domination maritime27, tout comme celle des États-Unis servait à se construire une domination régionale, à l’abri des tensions entre puissances européennes.28 Si les États-Unis entrent en guerre, c’est pour des raisons d’expansion économique et financière.29 La guerre arrive « par accident », si nous suivons la thèse de Christopher Clark. « Poor Little Belgium » n’est qu’un aspect d’un échiquier politique infiniment plus complexe.30

12Considérer la survie de la Belgique neutre de 1830 à 1914 comme un « respect » de la part des puissances garantes est exagéré.31 La neutralité belge avait surtout une valeur indirecte. De par sa position sur l’échiquier géopolitique, une invasion de la Belgique aurait signifié un conflit entre les grandes puissances. Pour citer le baron Edouard Descamps : « La petite pièce de pondération nécessaire au milieu des variations les plus grandes de la politique européenne […] un boulevard de sécurité commune pour les nations. »32

2. La neutralité volontaire et ses origines classiques

13L’intérêt pour la surabondance de politiques de neutralité au « long XIX^e siècle » a mené à l’étude de Maartje Abbenhuis, qui a examiné les positions de la Belgique et des Pays-Bas, des États-Unis, de la Grande-Bretagne ou de l’attitude des puissances européennes envers l’indépendance italienne.33 Malgré les mérites de cet ouvrage, notamment celui de donner un résumé accessible et représentatif en anglais auprès d’une grande maison d’édition, l’étude du discours juridique, ou du langage de la diplomatie, réserve encore un vaste champ d’études aux historiens du droit, délaissé en partie par les historiens.

14L’examen juridique de la neutralité permanente belge au XIX^e siècle ne peut se faire uniquement en utilisant la seule doctrine ou les sources publiées.34 Vu le caractère vague et indéterminé de l’article VII, qui lie la reconnaissance et la garantie à une attitude strictement impartiale, mais ne dit rien de plus, il est indispensable aux historiens du droit de descendre dans les archives diplomatiques. Il n’est par ailleurs pas extravagant de procéder à une interprétation des clauses des traités à travers l’analyse de la pratique étatique subséquente. Le rôle prépondérant des États comme acteurs primaires de la vie internationale fait de la pratique la source privilégiée pour attribuer une signification à leurs engagements contractés antérieurement.

2.1. La force pérenne des pensées et structures d’Ancien Régime

15L’ouvrage de référence en la matière est celui de l’historien allemand Horst Lademacher, paru en 1971 : Die neutralität Belgiens als Problem der Europäischen Politik. Lademacher place le problème spécifique de la neutralité dans la longue durée de la géopolitique européenne, à l’aide d’une étude très fouillée des archives allemandes, belges et britanniques.35 De son ouvrage découle que la position de l’État belge sur l’échiquier international peut être envisagée sous deux angles complémentaires.

16D’abord, celui de l’acteur des relations internationales. Ensuite, celui d’objet. Or, dans l’histoire diplomatique et géopolitique du continent, l’État belge ne naît qu’en 1830, ce qui implique une primauté du dernier aspect. Partant de la lutte entre Habsbourg et Bourbon (XVI^e-XVIII^e siècle), puis de la confrontation des guerres révolutionnaires et napoléoniennes, des conceptions préétablies sur le rôle de ce territoire dans les rapports entre les puissances existaient, avant qu’il ne fût même question d’une indépendance.36 Interpréter la neutralité belge au XIX^e siècle à l’aune des documents internes, tels les comptes rendus des séances du Congrès National, le texte de la Constitution ou les débats parlementaires, nie ce caractère essentiellement relationnel. La neutralité permanente, comme statut imposé, s’applique à la Belgique comme objet de discussions entre tiers, et conditionne son comportement comme acteur.37

17Édouard Descamps ou Ernest Nys (1851-1920)38, imprégnés eux-mêmes d’une culture historique très forte, partaient de cette idée. Leurs publications regorgent de références à l’Ancien Régime.39 Citons par exemple l’idée de Guillaume Arendt qu’un État ne peut être neutralisé que si : « les sujets de l’État neutralisé possèdent depuis des siècles des traditions historiques bien communes, un type de nationalité assez prononcé. »40

18Six décennies plus tard, Descamps, dans son ouvrage sur la Neutralité de la Belgique (1902) va même plus loin : « Considéré dans sa vie de relation avec les autres sociétés politiques, le type d’État constitué par nos anciennes provinces offre le caractère d’une personne de droit international, nettement distincte des autres souverainetés de droit des gens, encore que rattachée à certaines d’entre elles par des liens de droit public ».41 Ces affirmations semblent mettre les Pays-Bas espagnols et autrichiens sur le même pied que la Belgique indépendante. Cependant, l’intérêt de ce continuel retour à l’histoire réside dans la continuité réelle dans les sources et la théorie du droit international. La construction d’un éventuel jus contra bellum (droit contre la guerre) après 1870 ne se fait que par exception, ou par superposition vis-à-vis du droit international « classique ».

2.2. Un savoir juridique imprégné de sa propre histoire

19Les définitions d’historiens ou de politologues ne sont guère d’utilité pour une étude d’histoire du droit. Selon Édouard Descamps, la forme « nette et rigoureuse » d’un « commentaire juridique » sur les aspects d’intérêt politique constitue la spécificité du savoir juridique.42 L’Ancien Régime, notamment, est d’autant plus pertinent pour cerner le concept de neutralité. Suivant Grotius (1625)43 et Bynkershoek (1737),44 un État neutre est simplement « medius in bello ». Un conflit armé éclate entre deux États. Le tiers s’abstient, Ce qui entraîne une connotation bien négative.45 Penser la neutralité sous-entend l’abandon de schémas moraux du droit de la guerre. On ne peut être neutre si une des deux parties dans la querelle défend une cause juste.46 La neutre endosse le rôle d’observateur passif d’une potentielle injustice. Des exemples d’États neutres sous l’Ancien Régime sont notamment la République de Venise, les cantons helvétiques ou encore la République des Provinces-Unies.

20Il n’est guère étonnant que des États impliqués dans un conflit armé reprochèrent assez souvent aux États neutres de profiter des efforts conjoints pour la pacification de l’Europe.47 Le « respect » de la neutralité, comme l’imposition de la règle « vaisseau libre, marchandise libre » était une affaire très politique.48 Il n’est guère étonnant que le Royaume-Uni, pour affirmer sa domination maritime globale, se vit opposer les droits des neutres par la « ligue de la neutralité armée » (1780), sous l’égide des puissances scandinaves et de la Russie. Neutralité et hégémonie sont antithétiques, tout comme le sont neutralité et sécurité collective. Dans le premier cas, le neutre est considéré comme un contrebandier, assistant rebelles ou ennemis de la puissance dominante. Dans le second, le neutre profite de la sécurité au maintien de laquelle il ne contribue naturellement pas.

2.3. Droit international et valeurs

21La connotation négative de la neutralité est liée à question de l’idéologie dans les relations internationales. Pour la théologie, être neutre dans un conflit signifie fuir son devoir. Pour Thomas d’Aquin ou Dante Alighieri, l’ordre organique couronné par le pape et l’empereur est garant de la stabilité. Si un conflit armé intervient, les États non belligérants trouvent toujours un État à soutenir contre un perturbateur de l’ordre public.49 Cette conception morale de la vie internationale resurgit régulièrement, comme par exemple avec le juriste écossais Lorimer (1813-1890).50 Pareillement, dans la Guerre Froide, une position en dehors des deux blocs était vue avec suspicion. La position de la Suisse pendant la Seconde Guerre mondiale, hébergeant de l’argent pris aux juifs, a entaché la réputation morale du pays.51 Avec la mise en place du système de sécurité collective des Nations Unies après 1945, le périmètre du droit de neutralité s’est considérablement rétréci.52

2.4. Neutralité volontaire et souveraineté, une même liberté fondamentale

22La neutralité classique, volontaire, est une réaffirmation de la souveraineté de l´État, qui doit se lire comme une liberté.53 Les engagements ne lient que quand ils sont conclus volontairement ou opposables à travers un comportement généralisé, considéré comme contraignant.54 Ne pas choisir, c’est l’expression d’un choix délibéré et libre. Neutralité volontaire n’égale pas du tout « faiblesse » ou « code d’abstention ».55 La neutralité est une conséquence logique du principe d’égalité entre les États et du principe de non-intervention, issu des guerres de religion en Europe. Aucun État ne peut être juge du comportement d’un autre. Citant Carl Schmitt, Maartje Abbenhuis souligne par ailleurs à juste titre que l’absence de « guerre juste » au XIX^e siècle pourrait expliquer le nombre élevé d’États ayant choisi une politique neutre.56

3. Neutralité imposée, liberté abandonnée ?

3.1. Neutralité et pluralisme politique

23En 1815, la création du Royaume des Pays-Bas semble relever d’un autre ordre que le droit international classique du XVIII^e siècle.57 Les puissances de la coalition contre Napoléon choisirent d’installer des barrières contre une potentielle nouvelle résurgence française.58 Le Congrès de Vienne établissait une direction collective de puissances conservatrices, afin d’éviter une nouvelle hégémonie.59 La menace de la Révolution60, ou ensuite de Napoléon, n’était que la Monarchie Universelle en d’autres habits.61 La Révolution avait réinjecté l’idéologie dans les relations internationales et perturbait le respect égalitaire entre souverains. La Révolution avait dénaturé le droit international en faisant entrer la population comme acteur dans une pièce de théâtre réservée aux têtes couronnées ou aux républiques oligarchiques sagement établies.

24La réaction ou le rétablissement du droit public de l’Europe ne constituait pas une innovation dans l’histoire longue de l’Europe. Déjà Guicciardini avait théorisé une politique d’équilibre du système européen.62 La neutralité volontaire est dans ce sens une affirmation de la libération de la politique entre États, de contraintes idéologiques, imposées par un « hégémon ». Elle est une expression du pluralisme, qui, à son tour, ne peut signifier la paix et la stabilité qu’en abdication des prétentions universelles de justice. Ce contraste entre sécurité et valeurs est éternel. Il sape aujourd’hui la légitimité de la Cour Pénale Internationale, et explique le drame de l’intervention en Lybie, ou encore la désunion de l’Occident face à l’invasion anglo-américaine de l’Irak.

3.2. Tenir la France par des puissances neutres « crédibles »

25Les puissances au Congrès de Vienne ne choisirent pas d’amputer la France outre mesure. La perte du pays de Gex, coupant Genève du canton de Vaud, est un exemple d’une concession.63 La France rentre dans les frontières du 1^er janvier 179264. Or, il faillait cerner ce grand pays belliqueux par la création d’un système de fortifications, qu’on ne peut jamais voir isolé de l’idée de neutralité. Une puissance neutre a le devoir de se défendre, la neutralité est armée65. L´État neutralisé n’est pas un protectorat.66 Il ne s’agit aucunement d’un « pacigérat » désarmé ou de l’abandon intégral de la capacité militaire.67 L’obligation militaire défensive est un corolaire logique de la non-intervention des puissances garantes dans le régime intérieur, comme stipulée dans l’article 7 des traités de garantie de 1839.68 La neutralité est liée à la crédibilité de l’indépendance, impose d’ « impérieux devoirs », et n’égale pas du tout le désarmement.69 D’où l’importance, dans le cas belge, d’étudier également le Général Brialmont (1821-1903) ou l’impact de la question des fortifications sur la politique interne.70

26Le Congrès de Vienne essaya une autre des alternatives conçues aux XVII^e et XVIII^e siècles, plutôt que de créer une structure nouvelle. Créer une « république autonome de cantons » dans les Pays-Bas Méridionaux, comme l’avaient proposé Richelieu et Mazarin, n’était plus une option.71 Partager les Pays-Bas autrichiens, annexer Anvers à la République des Provinces-Unies, ériger Gand en ville libre sous condominium des Puissances Maritimes, mettre Ostende sous tutelle anglaise, ce furent autant de projets avortés.72 L’idée suggérée par Talleyrand de créer « un État fédératif analogue à celui de la Suisse, faisant d’Ostende et Anvers deux villes hanséatiques » semblait insuffisamment solide.73 Mettre des garnisons hollandaises dans quelques places fortes du Sud, comme l’avait conçu le Traité de la Barrière de 1715, s’était avéré inefficace. Après l’expérience française, l’heure était aux ensembles centralisés.74

27La création du Royaume-Uni des Pays-Bas (1814-1815) fut avant tout un « élargissement » du Prince d’Orange, initialement Prince Souverain dans le Nord.75 Ce Prince devait assurer une défense contre l’agression française future, et construire des forteresses le long de la frontière méridionale.76 Voilà les antécédents de la « neutralité perpétuelle » tels que construite au Congrès de Vienne. L’indépendance belge signifiait un rééquilibrage de ces fortifications contre le territoire français.77 En termes pratiques, les forteresses belges allaient protéger les Pays-Bas contre une invasion française, revenant au système de la Barrière, mais sans garnisons hollandaises.78

4. Perpétuellement neutre… en attendant le premier coup de canon

4.1. L’appréciation réaliste des « hommes de 1830 »

28Le statut de neutralité ne pouvait pas être perpétuel, mais plutôt conditionnel à durée indéterminée. Le premier coup de canon de l’envahisseur marque la fin de la situation. Le pays neutre devient alors lui-même belligérant. La sanction de la guerre, c’est la guerre, indépendamment qu’on l’appelle l’intervention ou non. Cette logique était claire aux yeux des acteurs de la Révolution belge : le libéral Paul Devaux (1802-1880) défendait la neutralité comme suit devant le Congrès National en juillet 1831 : « Messieurs, il en est des traités comme de la neutralité ; si on ne les observe pas à votre égard, libre à vous de les rompre et de faire la guerre ».79 Inversement, aucun État ne pouvait envahir la Belgique de façon préventive, en arguant d’une violation probable dans le futur de ses obligations de neutralité.80

29Il faut également se garder d’une interprétation trop « irénique » de la pacification précédente, achevée à Vienne. Le système créé par Metternich consistait en une alliance des tête couronnées (anciennement ou nouvellement) contre le nationalisme et le libéralisme. Comme l’a souligné l’historien américain Mark Jarrett, l’innovation institutionnelle était très limitée.81 Le Congrès de Vienne avait créé un système d’intervention, élaboré dans les rencontres suivantes entre un directoire restreint de puissances. Le rôle joué par l’Autriche au sein de la Confédération allemande (1815-1866) en est une illustration évidente, tout comme celui de la Russie, quand le Tzar envoie ses soldats réprimer la révolution en Hongrie (1849).

30Le détricotage du système commence avec l’indépendance belge (1830-1833), et se poursuit avec les guerres d’indépendance de l’Italie (1849-1860/1870).82 Comment peut-on expliquer autrement la déclaration de guerre de la Sardaigne à l’Autriche, que par un déchirement des traités sacrosaints ?83 Pacta sunt servanda ? En réalité, la légitimité du principe de nationalité, construit postérieurement pour justifier le renversement de l’ordre international, était nié au Congrès de Vienne.84 On restaurait le « droit public de l’Europe »85 que la Révolution Française avait perturbé. Cependant, les forces politiques issues de la Révolution Française allaient rattraper ce système.86 Le droit international ne pouvait que prendre acte des convulsions constituant des moments constitutionnels à l’intérieur des États qui composent la Société Européenne.

4.2. Système flexible ou système en décomposition ?

31Prétendre que l’ordre social de l’Europe issu du Congrès de Vienne fût stable serait un déni de réalité. Les tentatives françaises d’annexion de la Belgique étaient très réelles. Ne songeons qu’à l’affaire de l’Union douanière avec la France (1839), aux demandes de Napoléon III auprès de Bismarck pour obtenir la Belgique et le Luxembourg, en compensation de la victoire Prusse contre l’Autriche à Sadowa (1866)87 ou à la tentative d’achat des chemins de fer belges (1868)88. Il n’est guère étonnant que des auteurs allemands argumentaient que la doctrine d’après-Grande Guerre avait exagéré le caractère inviolable du statut de neutralité belge.89

32Ne nous laissons pas aveugler par le nombre de conférences internationales entre 1822 et 1914 (26 selon Abbenhuis)90, pour déclarer la naissance d’une « gouvernance mondiale »91. Les affirmations de Paul W. Schroeder dans son ouvrage The Transformation of European Politics sont également peu conformes aux perturbations nombreuses : pas plus qu’au XVIII^e siècle, l’intérêt ne déclinait en politique étrangère, au profit de constructions juridiques sophistiquées.92 Parler de « guerre limitée » pour le XIX^e, comme de « guerre en dentelle » pour le XVIII^e, relève à chaque fois de l’exagération. En réalité, les conflits furent tout aussi sanglants. En dehors de l’Europe, la domination de l’Empire britannique fut établie non par le droit, mais par la force brute et l’exploitation.93

33Tout comme le système politique, le droit international se trouvait en mutation permanente. D’une part, pour la doctrine, les enseignements du XVIII^e siècle ne perdirent que peu de leur pertinence directement après le congrès de Vienne.94 Les références à Grotius (1625) ou Vattel (1758) sont multiples, tout comme celles aux traités d’alliance ou de partage.95

34De l’autre, les troubles domestiques dans les États allaient bousculer la carte et l’identité des participants au ballet diplomatique, ce qui me rend difficile une appréciation distanciée de l’ordre international et de la valeur des traités conclus entre souverains. Quand Napoléon III (1849) arrive au pouvoir, détricoter l’ordre de Vienne est son premier objectif. Pour Bismarck (1862), l’ambition pousse encore plus loin, notamment à détruire le système de Richelieu et de Mazarin, fixé avec la Paix de Westphalie (1648). La doctrine n’ignorait pas les conséquences géopolitiques que provoquèrent les annexions prussiennes (Hanovre, la Hesse Electorale, duchés de Nassau et Schleswig), de l’incorporation du royaume de Saxe ou de l’absorption de toute l’Allemagne septentrionale.96 Finalement, le XIX^e siècle fut avant tout celui de l’imposition de la dominance européenne sur les autres continents.97

4.3. La neutralité belge vue par les garants

35Le droit international est le condensé des comportements des États et non seulement de moments formels, comme la conclusion de traités. Les praticiens de la politique entre les États ont le privilège de déterminer la signification de l’article VII du Traité de Londres à chaque nouvelle crise diplomatique.98 Ce n’est pas l’étude des travaux préparatoires,99 mais la pratique diplomatique subséquente, renfermée dans les archives des chancelleries, qui permet l’interprétation de clauses vagues comme celles établissant la neutralité belge.100

36Le cercle restreint de diplomates belges, français et anglais,101 qui a façonné la politique internationale entre 1815 et 1914 semble notamment le plus pertinent pour établir la pratique juridique de cette neutralité. Talleyrand et Palmerston furent à l’origine de la neutralité et de l’indépendance de l’État. La Grande-Bretagne se posa presque en garant unique lors de la conflagration franco-prussienne de 1870, d’où deux traités bilatéraux séparés, assurant les garanties de 1839. En 1902, Descamps voit la Grande-Bretagne comme « garant neutre » et la France et la Prusse comme « garants belligérants ».102 Avant l’unification allemande, les archives des diplomates Hohenzollern, liées à celle des Nassau, ayant des intérêts concrets et spécifiques le long de la rive droite du Rhin et donc limitrophe des territoires disputés entre Belges et Hollandais,103 recèlent probablement encore bien des documents pertinents.104

37Suivant les enseignements de Pierre Bourdieu appliqués au fonctionnement de l’État, ce milieu peut être considéré comme un champ.105 Les diplomates confèrent aux choix arbitraires de leurs maîtres politiques une légitimé unique, qui par ailleurs constitue leur seul recours dans tous les cas où le recours à la force n’est pas une option praticable. La première source du droit international est le comportement des États, traduit dans leur consentement explicite ou implicite. Aussi bien les traités conclus que la coutume représentent cette vérité éternelle. L’action des États ne s’exprime pas seulement en des documents formels, sources traditionnelles de l’histoire du droit international, présentement accessibles en ligne.106

38La continuité de la pratique diplomatique nous révèle les non-dits, les échecs ou les logiques de l’action. Des figures phares, expérimentées, tels le baron Lambermont (1819-1905), secrétaire-général du département des affaires étrangères, ou Émile Banning (1836-1898)107 et Louis Arendt (1843-1924), directeur des affaires politiques,108 ont eu une influence pratique, réelle et très concrète. Loin d’être « un beau rêve »109, la neutralité permanente était « une exigence absolue du système politique de l’Europe », ou encore, selon Banning, « l’expression d’une nécessité sociale, la formule européenne de la fusion des races. »110 Cependant, ces idéaux étaient conditionnées par le jeu rude de la diplomatie.

5. Neutralité imposée ou choisie ?

39La neutralité belge est souvent comparée ou opposée à celle de la Suisse. Les cantons se trouvaient entre deux grands pouvoirs, tout comme les Pays-Bas méridionaux : d’une part les Habsbourg, d’autre part le roi de France.111 Comme l’a souligné l’historien bernois André Holenstein : une position « au milieu de l’Europe ».112 La neutralité permettait d’accueillir les réfugiés huguenots (banquiers, orfèvres) et de commercer avec tous. Une différence majeure s’impose néanmoins : la Confédération avait choisi elle-même cette politique de « neutralité permanente », d’abord pour des raisons de sécurité.113 Il s’agissait d’un « landlocked state ».

40Pour cette « immense forteresse naturelle, dressée au centre de l’Europe occidentale »,114 le commerce maritime n’était clairement pas le premier objectif. En Belgique, par contre, l’idée d’une renaissance de la prospérité maritime et commerciale jouait à l’avantage du statut de neutralité. Guillaume Arendt (1808-1865), professeur d’origine allemande à l’université de Louvain, qui écrit en 1845 pour explorer les options liées à la neutralité belge, mentionnait explicitement les avantages économiques du statut imposé par les puissances :

Il est hors de doute, que pour la conduite de ses relations commerciales, pour l’organisation et le régime à donner à ses intérêts industriels, l’État perpétuellement neutre jouit d’une liberté aussi étendue et aussi complète, que quelque État souverain que ce soit […] Un des principaux avantages que le neutre retire de sa neutralité, c’est de commercer librement avec les belligérants, et de servir d’intermédiaire dans une foule d’opérations ou d’entreprises, dans lesquelles la guerre empêche les intéresser à traiter directement et de partie à partie.115

41Cette interprétation fut aussi celle de Devaux en juillet 1831, afin de convaincre les membres du Congrès National : « La neutralité qu’on nous propose est une garantie de notre indépendance […] c’est aussi en temps de guerre une mesure d’une grande importance pour notre commerce. »116

42Comme le souligne également Maartje Abbenhuis dans sa conclusion, cet aspect de la neutralité permanente était vu par des tiers États comme « le plus agréable et le plus fragile des pouvoirs ».117 Bien évidemment, le commerce des neutres était sujet aux options choisies par les grandes puissances, notamment en droit de prise, appliqué par leurs tribunaux respectifs. Les pressions exercées par la France ou la Grande-Bretagne sur la Belgique lors de la guerre de Crimée (1854-1856) sont illustratives à cet égard.118 Il n’est guère étonnant que les appels à un tribunal international des prises, ou la codification partielle du droit de la neutralité maritime, intervinrent à la fin du XIX^e siècle.119

6. Les traités de garantie de 1870

6.1. Traiter de nous, mais sans nous…

43Si l’invocation de la violation de la neutralité en 1914 était assez claire, la pratique diplomatique du XIX^e siècle l’est beaucoup moins. L’exemple le plus connu est celui des traités bilatéraux de garantie conclus entre la Grande-Bretagne, d’une part, et la France et la Prusse, de l’autre, en août 1870.120 La Belgique n’y était pas incluse comme partie contractante. Suivant le Premier Ministre William Gladstone (1809-1898) :

Ce n’est pas pour manquer de respect à la Belgique que nous l’avons laissée en dehors de l’arrangement conclu, mais uniquement pour des raisons de prudence qui nous invitaient à ne pas la compromettre inutilement.121

44À la veille du conflit franco-prussien, le gouvernement Whig (1868-1874) de Gladstone voulait s’assurer que le territoire belge ne serait pas envahi. Les deux belligérants avaient également intérêt à la conclusion d’un accord sur la position du tiers neutre. D’abord, un État neutre peut accorder le droit aux deux États de traverser son territoire (Durchmarsch). Ensuite, en écartant la Belgique comme théâtre de la guerre, les deux adversaires rétrécissaient la ligne de front et se trouvaient dispensés de fortifier leur frontière avec le tiers pays en question. Dix-sept années plus tard, lors de la crise provoquée par le Boulangisme en 1887, le roi Léopold II suggérait au cabinet-Beernaert (1884-1894) de reprendre cette solution, afin de se mettre à l’abri d’une potentielle conflagration franco-allemande. Le cabinet refusa.122 Ceci ne dut pas être étonnant, vu les difficultés soulevées par l’accord de 1870. À quoi une garantie renouvelée servirait-elle, si ce n’était d’affaiblir la parole initialement donnée ?

6.2. Sécurité militaire ou empêtrement juridique ?

45En août 1870, la Grande-Bretagne procède par souci juridique à la conclusion de traités confirmant la garantie française et prussienne. Il n’était pas clair de savoir si la garantie collective de 1839 s’appliquait toujours, ni dans quelles conditions. Si un garant décidait d’activer sa garantie et d’intervenir en faveur de la Belgique, cette décision liait-elle les autres ? La volonté d’un seul contractant pouvait-elle déclencher l’obligation pour les autres ? La responsabilité était-elle collective, impliquant une négociation de capitale à capitale avant d’intervenir ? Ou bien, comme le suggérait Bluntschli, la garantie d’un intérêt commun amenait-elle automatiquement l’intervention, même si les autres garants s’abstenaient ?123 Selon Louis Arendt, directeur des affaires politiques, « un traité nouveau » aurait été nécessaire, non pour déterminer l’existence d’une garantie, mais pour en déterminer « l’exécution ».124 Le contrat était-il synallagmatique, comme le suggérait Descamps, l’exécution des obligations des garants étant liée à l’observation par le gouvernement belge des restrictions imposées en 1839 ?125 Ou bien l’accord était-il d’ordre plus géopolitique, axé sur la stabilité tout court ?

46Les avis juridiques pris par le gouvernement anglais reflètent l’incertitude du Queen’s Counsel, Sir Travers Twiss (1809-1897).126 Les conseillers juridiques de Sa Majesté britannique analysaient le traité de 1839 comme une simple obligation civile au regard du Common Law, laissant la voie libre à la décision arbitraire de leurs maitres politiques.127 Londres plaidait pour un renouvellement bilatéral des garanties avec la France, d’une part, et la Prusse, de l’autre Belgique. La Grande-Bretagne, par contre, se tenait à distance de la politique continentale.128 Éviter un engagement continental et conserver l’indépendance belge étaient deux objectifs compatibles. Ces accords faisaient-ils naître une obligation juridique nouvelle ? Dans ce cas, la Russie129 et l’Autriche étaient-elles dispensées d’intervenir ?

47L’accord d’août 1870, finalement, fut restreint aux frontières européennes de la Belgique. Dans le cadre de l’expédition au Mexique en 1865, Frère-Orban argumentait déjà que la neutralité belge était étrangère aux relations avec les autres continents, puisque limitée aux relations entre puissances européennes. Descamps y ajoutait que seules étaient concernées les nations de « civilisation identique ».130 Le statut de neutralité ne s’appliquait-il que dans les cas où les intérêts européens des garants étaient en cause ?

Conclusion

48Bien qu’il faille replacer cette dernière affirmation du baron Descamps dans les débats sur le « standard de civilisation » en droit international de la Belle Époque, nous sommes forcés de constater que la neutralité belge, pour le premier pays concerné aussi bien que pour son principal garant, le Royaume-Uni, pouvait couvrir tout et son contraire, en fonction de l’intérêt ou de la configuration du moment.

49L’apport unique et irremplaçable du droit international pour l’histoire des relations internationales réside dans un fonds d’argumentation partagé, plutôt que dans l’imposition verticale de valeurs dont on est assuré de ne jamais pouvoir les imposer à des acteurs souverains et indépendants. Notre jugement sur une période fondatrice pour l’histoire nationale devrait partir des interactions entre États, et incorporer les arguments juridiques utilisés par des observateurs externes. Ainsi, on pourra distinguer les ambitions des réalités, et le fonctionnement du système étatique du XIX^e siècle de ses mémoires construites et instrumentalisées.

50Comme l’indiquait Émile Banning la neutralité belge a connu des phases, qui ne se lisent et s’expliquent que dans leur propre temps, et qui ne sont pas compréhensibles à travers une démarche généalogique et présentiste, dans l’ombre des grands internationalistes de la Belle Époque, Nys et Descamps.131 Si le droit international vit dans la pratique des États, retracer l’histoire de concepts juridiques ne se fait jamais en dehors de la vie du droit, tout en assumant les influences réciproques entre intérêt et pensée juridique.

Notes

Pour citer cet article

A propos de : Frederik Dhondt