Géraldine Rosoux

L’office du juge dans une structure fédérale ou le « juge-intersection »
Sur le juge belge et le juge de l’Union européenne

Résumé

Au départ de la figure du « juge-intersection », cette contribution examine l’office du juge dans une structure fédérale, en comparant le paysage juridictionnel belge tricéphale (les cours et tribunaux et la Cour de cassation, les juridictions administratives et le Conseil d’État, et la Cour constitutionnelle) et les juges de l’Union européenne (les juges nationaux et la Cour de justice). Au carrefour du droit et de la politique, et de systèmes juridiques, le juge concrétise la règle de droit, et ce rôle essentiel doit, dans un pluralisme juridictionnel, faire l’objet d’une répartition des compétences, tant en Belgique que dans l’Union européenne. Que la justice soit concentrée ou diffuse, fédérale ou fédérée, l’office du juge – et par conséquent sa définition et l’autorité de sa jurisprudence – est toujours un enjeu de pouvoir.

Tabla de contenidos

L’auteure s’exprime à titre purement personnel.

Introduction

11. Condition sine qua non de l’État de droit, le juge joue, au sein des trois pouvoirs, à armes égales avec l’exécutif et le législateur.

2Rouage essentiel de l’État, dont la mission est de « dire le droit », le juge applique la règle de droit, l’interprète, ou encore la contrôle. Par les liens qu’il entretient avec les normes, le pouvoir juridictionnel exerce un rôle intrinsèquement et éminemment politique, participant à la garantie essentielle de la « protection juridictionnelle effective » des justiciables. Ce rôle politique fondamental, qu’il soit envisagé dans une perspective institutionnelle ou comme une garantie individuelle, explique que l’office du juge puisse devenir un enjeu de pouvoir dans une structure fédérale.

3Ce constat, nous souhaiterions l’illustrer au départ de la Belgique et de l’Union européenne, soit deux structures « fédérales », aux logiques et motivations très différentes. D’un côté, un fédéralisme étatique clairement identifié, au mouvement centrifuge de dissociation, caractérisé par sa dualité et son asymétrie sur un minuscule territoire ; de l’autre côté, une structure de type fédérale, supranationale, au mouvement centripète d’union, caractérisée par une tension entre l’élargissement territorial (hors Brexit) et l’approfondissement de ses objectifs. Mais il existe un point commun pour ces deux structures fédérales : le juge est, chaque fois, un enjeu de pouvoir.

42. Après une brève présentation du juge belge et du juge de l’Union européenne, dans un paysage juridictionnel marqué par le pluralisme (I), nous présenterons deux modes de répartition du pouvoir juridictionnel, d’une part, la justice concentrée et la justice diffuse, et, d’autre part, la justice fédérale et la justice fédérée (II). Ces modes de répartition du pouvoir juridictionnel nous permettront de comprendre comment l’office d’un « juge-intersection » permet de jeter des ponts au sein d’un cadre fédéral.

I. Le « juge-intersection » dans un pluralisme juridictionnel

53. Après un bref panorama juridictionnel à la base de notre réflexion (A), nous présenterons cette caractéristique du juge de se situer à de multiples points d’intersection (B).

A. Panorama juridictionnel

64. Dans le paysage institutionnel belge, le pouvoir juridictionnel, appelé à « dire le droit », est tricéphale, partagé entre (1) les cours et tribunaux et la Cour de cassation – le pouvoir judiciaire sensu stricto –, (2) les juridictions administratives et le Conseil d’État, et (3) la Cour constitutionnelle. Ce pouvoir juridictionnel éclaté, organisé dans la Constitution belge¹, s’est créé par strates, dans une structure étatique unitaire se muant, dans un mouvement centrifuge, en une structure fédérale.

7À l’origine de l’État belge en 1831, le pouvoir juridictionnel reposait presqu’entièrement sur le pouvoir judiciaire incarné par les cours et tribunaux, avec, à leur sommet, la Cour de cassation chargée d’assurer l’unité de la jurisprudence et de veiller à l’exacte interprétation et application des lois sensu lato, sans connaître du fond des affaires2. Mais le juge était également un garde-fou pour le citoyen, protégé contre la création de tribunaux extraordinaires3, puisque la Constitution reconnaissait à tout juge le pouvoir d’écarter des actes ou règlements qui méconnaîtraient les lois sensu lato4.

8S’il existait, dès 1831, des juridictions administratives, il faudra toutefois attendre le lendemain de la seconde guerre mondiale pour que soit créé5 un Conseil d’État bicéphale – englobant une haute juridiction administrative6 ainsi qu’un conseiller juridique7 du législateur et de l’exécutif – accepté comme une nécessité après que la Cour de cassation a accepté de contrôler l’éventuelle faute de l’administration8. La haute juridiction administrative ne sera « constitutionnalisée » qu’en 19939.

9Enfin, la juridiction constitutionnelle belge a été créée en 1980, afin, précisément, de résoudre d’éventuels conflits entre les différents législateurs nés du processus de fédéralisation du pays. La naissance même de la juridiction constitutionnelle belge découle donc du fédéralisme10. Sa mission originelle d’arbitrer les conflits de compétences au sein de l’État fédéral – qui explique sa dénomination de « Cour d’arbitrage » – s’est progressivement étendue au contrôle du respect, par les normes législatives, des droits fondamentaux reconnus par la Constitution – ce qui lui a valu d’être rebaptisée « Cour constitutionnelle » en 200711 – ainsi que de la « loyauté fédérale » visée à l’article 143, § 1^er, de la Constitution. Le juge constitutionnel est donc un « juge » parmi d’autres : il statue par voie d’ « arrêt » sur des recours en annulation de normes législatives12, introduits par des requérants « institutionnels » ou par toute personne physique ou morale justifiant d’un intérêt, ou sur des questions préjudicielles posées par des juridictions13.

105. La Cour de justice de l’Union européenne est une institution de l’Union européenne14 qui, depuis sa création en 1952, « veille à assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités »15. Ses arrêts ont dès lors une autorité de chose jugée qui s’impose dans tous les États de l’Union européenne, de sorte que ceux-ci peuvent intervenir dans des litiges portés devant la Cour16.

11Créée en parallèle à la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg, dont la mission est centrée sur le respect des droits de l’homme garantis par la Convention européenne des droits de l’homme du Conseil de l’Europe, la juridiction européenne de Luxembourg assure la légalité et l’uniformité du droit de l’Union, par le biais d’une double saisine, en statuant soit sur des recours formés par un État membre, une institution ou une personne physique ou morale, soit à titre préjudiciel sur des questions posées par les juridictions nationales17.

B. Point d’intersections

126. Ce panorama juridictionnel nous permet de comprendre que le juge se situe à l’intersection du droit et de la politique (a), mais aussi de systèmes juridiques (b).

a. Norme et politique

137. Tout juge, national ou européen, ordinaire ou suprême, assume un rôle éminemment politique dont la réalité est souvent atténuée, occultée par l’ « illusion dissociative entre politique et droit »¹⁸ et par la figure de la « bouche de la loi » ou de l’application d’un syllogisme juridico-mathématique.

14C’est, en effet, précisément en « disant le droit », en appliquant et en interprétant la règle de droit, voire en la contrôlant que le juge contribue à l’existence même et à la cohérence de l’ordre juridique dont il relève. Par son office, le juge participe à l’effectivité de la règle de droit et, par conséquent, à la viabilité du système dont il est un organe.

15La procédure de nomination des juges, ainsi que leur serment¹⁹, traduisent tout autant le caractère politique de leur office que leur indispensable adhésion au système, par leur promesse de loyauté.

168. En Belgique, les trois ordres juridictionnels sont caractérisés par une nomination à vie par le pouvoir exécutif, avec, pour les magistrats des cours suprêmes, l’intervention du pouvoir législatif ou d’un autre organe indépendant, par le biais d’un acte de présentation20.

17Si les deux grandes communautés sont représentées dans les différentes juridictions, unilingues ou bilingues, les entités fédérées n’interviennent toutefois pas directement dans cette nomination21, dans la logique d’un pouvoir juridictionnel fédéral, et ce même pour les juges constitutionnels. Juge parmi d’autres, le juge constitutionnel est toutefois un juge très politique, qui, se prononçant sur les normes législatives, est en interaction constante avec le législateur22. La juridiction constitutionnelle fait dès lors l’objet d’une composition spécifique, doublement paritaire, traduisant la volonté politique d’équilibres linguistiques et d’origine professionnelle23, même si la nomination à vie des juges constitutionnels marque « une cassure, une conversion, voire un reniement par rapport à la carrière précédente »²⁴.

189. La Cour de justice est actuellement composée de 27 juges, soit un juge par État membre, et de 11 avocats généraux25.

19Les juges et les avocats généraux sont nommés d'un commun accord par les gouvernements des États membres, pour un mandat de six ans, renouvelable, après consultation d'un comité composé de sept personnalités choisies parmi d’anciens membres de la Cour de justice et du Tribunal, des membres des juridictions nationales suprêmes et des juristes possédant des compétences notoires, dont l'un est proposé par le Parlement européen26. Ils sont choisis parmi des personnalités offrant toutes garanties d’indépendance27 et réunissant les conditions requises pour l’exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes fonctions juridictionnelles, ou qui sont des jurisconsultes possédant des compétences notoires28. La Cour siège par formation de trois ou cinq juges, ou de quinze juges, en grande chambre29.

20Par leur serment prononcé devant la Cour de justice siégeant en séance publique30, les juges et avocats généraux européens, bien qu’il ait la nationalité d’un État membre, exercent leur office en toute indépendance, et non en tant que représentants de cet État. Une partie ne peut d’ailleurs invoquer ni la nationalité d’un juge, ni l’absence d’un juge de sa nationalité pour demander la modification de la composition de la Cour ou d’une de ses chambres31. Le compromis politique trouvé dans le cadre du Brexit semble toutefois avoir rompu avec cette vision des choses, faisant prévaloir l’idée d’un rattachement « national » sur l’indépendance « européenne » de l’office juridictionnel, en déniant aux magistrats britanniques la possibilité de terminer leur mandat en cours, après le 1^er février 202032.

b. Systèmes juridiques

2110. En appliquant et en interprétant des normes d’origines distinctes, européennes et internationales, outre les normes nationales, voire fédérées, le juge national officie à l’intersection et au profit de plusieurs systèmes juridiques, dont il devient alors un organe d’application.

22Ainsi, le juge belge est aussi un juge ordinaire de l’Union européenne, dont « la primauté, l’unité et l’effectivité »33 reposent, en première ligne, sur un modèle de justice diffuse et sur le dialogue préjudiciel avec la Cour de Luxembourg34. Sur un autre modèle de répartition du pouvoir juridictionnel, le juge administratif flamand35 demeure un organe d’application du droit fédéral, qui a une vocation générale et supplétive.

23A contrario, la Cour de justice, juge européen suprême, n’applique et n’interprète que le droit de l’Union : son office est entièrement axé sur le respect du droit européen, sans avoir la compétence de se prononcer sur le droit national36.

2411. Il n’en demeure pas moins que tout juge, national, fédéré ou européen, a une sphère « naturelle » de compétence, ce qui induit – d’un point de vue politique ou psychologique, davantage que juridique – une forme de « loyauté » ou de « fidélité » première37. Par son office, le juge participe donc à l’effectivité du système dont il est un organe, mais aussi à la primauté de ce système en cas d’éventuel conflit avec d’autres.

25Du côté du droit de l’Union, où la Cour de justice a pour seule mission de veiller au respect du droit de l’Union, il est cohérent qu’elle ait, dès l’arrêt Costa c. Enel de 196438, affirmé la primauté du droit de l’Union sur le droit des États membres – qui entraîne aussi, par ricochet, la primauté de son office. Et cette primauté a comme complément l’ « effet direct » des traités qui engendre des « droits individuels que les juridictions internes doivent sauvegarder », consacré dans l’arrêt Van Gend en Loos de 196339. Cette jurisprudence fondatrice érige ainsi le juge national en premier vecteur de diffusion de la primauté européenne.

26Du côté du juge national, si la Cour de cassation belge n’a pas hésité à se fonder sur la « nature » du droit international pour fonder la primauté du droit international sur le droit interne40, en ce compris la Constitution41, le Conseil d’État a choisi quant à lui de fonder la primauté du droit de l’Union sur la Constitution elle-même42. Quant à la Cour constitutionnelle belge, elle préfère, à l’instar de ses consoeurs constitutionnelles, postuler la primauté de la Constitution43, son texte existentiel, voire de l’« identité nationale44 », même si elle désamorce dans la pratique les effets concrets de cette affirmation de principe, évitant toujours de constater un réel conflit de normes. Au leadership de cette résistance juridictionnelle, la Cour constitutionnelle allemande a entamé en mai 2020 un nouveau « bras de fer » juridique avec la Banque centrale européenne et la Cour de justice, remettant en cause le système monétaire européen, mais aussi la jurisprudence européenne validant ce système45. Or, si une juridiction constitutionnelle nationale remet en cause la validité de l’action des institutions européennes, en ce compris celle de la Cour de Luxembourg, c’est la primauté, l’unité et la cohérence mêmes de l’Union qui sont menacées.

II. Répartition du pouvoir juridictionnel

2712. Comme tout pouvoir, le pouvoir juridictionnel, qu’il se situe à un niveau national, fédéré ou européen, doit trouver un équilibre entre dilution et monopole. Le premier mode de répartition du pouvoir juridictionnel distingue un modèle concentré ou diffus de justice (A). Nous examinerons ensuite une répartition explicite du pouvoir juridictionnel entre le niveau fédéral et le niveau fédéré (B). Nous verrons enfin comment la définition même du « juge » devient un enjeu dans cette répartition des compétences juridictionnelles (C).

A. Justice concentrée/diffuse

2813. L’architecture juridictionnelle belge mêle des éléments relevant tant du modèle diffus que du modèle concentré de justice. Cette répartition des compétences n’est pas spécifique à une structure fédérale, même si elle peut avoir un effet « fédérateur »46.

29Le pouvoir judiciaire repose sur un modèle à vocation générale, diffus et pyramidal, où les cours et tribunaux sont répartis en cinq ressorts judiciaires, définis géographiquement en référence aux provinces47, et au sommet desquels siège une cour d’appel. L’article 147 de la Constitution dispose qu’ « [i]l y a, pour toute la Belgique, une Cour de cassation », qui « ne connaît pas du fond des affaires ». L’unicité de la Cour de cassation constitue ainsi une garantie de l’unicité, pour tout le pays, de la légalité des décisions judiciaires et de l’uniformité de l’interprétation du droit. Dans ce schéma, le pourvoi en cassation constitue une voie de recours extraordinaire, exceptionnelle, où la Cour de cassation exerce un office centralisateur. Par sa position hiérarchique, centralisée, la Cour de cassation peut, par voie d’autorité, corriger les effets du modèle diffus reposant sur l’ensemble des cours et tribunaux du pays. À supposer que des jurisprudences contradictoires naissent au nord et au sud du pays, la Cour de cassation en audience plénière48 pourra en effet, si elle est saisie, mettre fin à de telles divergences de jurisprudence.

30À ce modèle diffus judiciaire se superpose un autre modèle spécialisé, diffus et pyramidal, de juridictions administratives (fédérales), dotées de compétences spécifiques détachées du pouvoir judiciaire49, au sommet desquelles trône, « pour toute la Belgique, un Conseil d’État »50, qui dispose d’une compétence de cassation administrative – analogue à celle de la Cour de cassation – à l’égard des décisions des juridictions administratives d’instance. Mais le Conseil d’État dispose également d’une compétence concentrée, monopolistique, pour statuer sur les recours en annulation des actes et règlements du pouvoir exécutif, soit un contentieux qualifié d’« objectif ». L’assemblée générale du Conseil d’État, constitutionnalisée dans le cadre de la sixième réforme de l’État pour son rôle pacificateur à l’égard des nominations des bourgmestres des communes de la périphérie bruxelloise51, assure également l’unité de la jurisprudence de ses chambres francophones et néerlandophones. Si le dualisme juridictionnel (juridictions judiciaires et administratives) fut, il y a quelques années, fortement remis en cause au nord du pays, son existence a toutefois été implicitement confirmée par la convergence de mesures, tant fédérale52 que flamande53, aux objectifs toutefois distincts.

31Quant à la juridiction constitutionnelle belge, elle repose sur un modèle concentré (européen ou kelsénien54) de justice constitutionnelle, où le contrôle de constitutionnalité des normes législatives est considéré comme un contentieux distinct devant être confié à une juridiction spécialisée, sans pouvoir être abandonné, comme incident ou exception, au juge ordinaire. Afin d’assurer le respect de cette concentration du contrôle de constitutionnalité des normes législatives, l’obligation de poser une question préjudicielle est d’ailleurs renforcée à l’égard des juridictions de dernier ressort55. L’article 142 de la Constitution dispose ainsi qu’ « il y a, pour toute la Belgique, une Cour constitutionnelle », dont le fonctionnement est caractérisé par une unicité accentuée : contrairement à la Cour de cassation ou au Conseil d’État, il n’y a pas de chambres francophones et néerlandophones, mais des sièges élargis (7, 10 ou 12), toujours bilingues.

32Enfin, deux compétences, confiées à tout juge, procèdent d’un modèle diffus de contrôle, incident, du respect de la hiérarchie des normes. D’une part, l’exception d’illégalité, prévue par l’article 159 de la Constitution, traduit, depuis 1831, une vision de la séparation des pouvoirs où la confiance dans le juge règne autant que la défiance à l’égard du pouvoir exécutif : tout juge peut écarter un acte ou une norme du pouvoir exécutif, s’il l’estime contraire à la légalité sensu lato. D’autre part, le contrôle de conventionnalité des lois (respect, par les lois, des normes internationales), fondé depuis 1971 sur l’arrêt LeSki56 de la Cour de cassation révèle également une vision de la séparation des pouvoirs d’où émerge la volonté du juge judiciaire de contrôler, au nom du respect du droit international, l’action du pouvoir législatif. Ce contrôle incident des normes est donc conçu comme un appendice de la fonction de juger, contrairement à ce qui a été voulu par le Constituant et le législateur spécial pour le contrôle de constitutionnalité des lois, relevant de la compétence de la Cour constitutionnelle.

3314. Le droit de l’Union européenne repose sur un modèle mixte de justice spécialisée, combinant des compétences parallèles : d’une part, une compétence concentrée de contrôle du droit de l’Union, appartenant aux juges de Luxembourg, et, d’autre part, une compétence diffuse de contrôle du respect du droit de l’Union, appartenant au juge national comme juge européen de première ligne.

34Tout d’abord, l’unité du droit de l’Union impose une concentration ou un monopole du contrôle de la validité et de l’interprétation du droit l’Union (contrôle du droit de l’Union) dans les mains de la Cour de justice, sur recours ou renvoi préjudiciel. Afin de garantir le dialogue juridictionnel avec les juridictions nationales suprêmes, l’obligation de renvoi préjudiciel est d’ailleurs accentuée à l’égard des juridictions de dernier ressort57. Le monopole du contrôle de la validité du droit de l’Union, que certaines juridictions constitutionnelles nationales menaçaient au nom du respect des droits fondamentaux58, conduira d’ailleurs la Cour de justice à accepter, dans les années 70, de veiller elle-même au respect des droits fondamentaux, conçus comme des principes généraux du droit de l’Union. En mai 2020, face à un nouveau « bras de fer » entre la Cour constitutionnelle allemande et les institutions européennes, la Cour de justice a pris la peine de rappeler, dans un communiqué de presse exceptionnel59, que les juridictions nationales ne peuvent pas remettre en cause, proprio motu, la validité du droit de l’Union, sous peine de porter atteinte à l’unité du droit de l’Union et à la sécurité juridique.

35Il existe, ensuite, un contrôle diffus du respect, par le droit national, du droit de l’Union (contrôle du respect du droit de l’Union), où chaque juge national se voit directement investi de la compétence de garantir, dans le champ d’application du droit de l’Union, l’effectivité et la primauté du droit de l’Union, sans préjudice de sa liberté la plus large d’interroger le juge de Luxembourg s’il souhaite être éclairé sur la validité ou l’interprétation du droit de l’Union60. Et la Cour de justice rappellera que des mécanismes accordant une priorité chronologique, en matière de droits fondamentaux, à la saisine d’une juridiction constitutionnelle nationale ne peuvent limiter ni la possibilité de renvoi préjudiciel à Luxembourg, ni la faculté pour le juge saisi d’assurer le plein effet du droit de l’Union, le cas échéant en s’écartant de la réponse de sa juridiction constitutionnelle nationale61.

3615. Même dans ce mode de répartition du pouvoir juridictionnel (concentré/diffus), non spécifique d’un État fédéral, il existe un effet « fédérateur » de l’office d’un juge, national ou européen, en cas de centralisation du pouvoir de « dire le droit » avec une autorité à l’égard du plus grand nombre. Le modèle concentré se caractérise en effet toujours par une autorité élargie reconnue à la jurisprudence des juridictions qui disposent d’un monopole de compétence62. Indépendamment d’une répartition expressément « fédérale » des compétences juridictionnelles, l’amplitude du champ d’application ou de la portée, personnelle ou territoriale, de l’autorité de chose jugée d’une décision, confère ainsi à la jurisprudence un plus ou moins grand effet « fédérateur ».

B. Justice fédérale/fédérée

3716. Dans la Belgique fédérale, le paysage juridictionnel demeure unitaire. La justice, organisée dans la Constitution, relève de la compétence de principe du législateur fédéral.

38La plus « fédérale » des juridictions fédérales est sans nul doute la Cour constitutionnelle : sa création a été dictée par la fédéralisation du pays, et sa mission originelle était d’arbitrer les conflits de compétences entre législateurs, au sein de l’État belge ; sa composition paritaire reflète, par ailleurs, les grands équilibres linguistiques du pays63. Par sa fonction, la juridiction constitutionnelle garantit, tout en le précisant, le cadre institutionnel de la répartition des compétences ainsi que les droits fondamentaux, en se prononcant sur les différentes normes législatives – et les options y liées – des différents législateurs, fédéral et fédérés, du pays.

39Mais au-delà de cette qualification de « fédérale », il est difficile de considérer que la Cour constitutionnelle développe une jurisprudence qui pourrait être qualifiée de « favorable » à l’autorité fédérale64. La jurisprudence de la Cour en matière de répartition des compétences se caractérise en effet par une volonté de cohérence des compétences, avec des blocs de compétences homogènes65 et où un seul législateur règle une situation donnée66 – que ce soit au profit du législateur fédéral ou des législateurs fédérés. L’exercice de compétences propres peut toutefois être tempéré par des mécanismes de fédéralisme coopératif67, notamment justifiés par la complexité de la matière, par la loyauté fédérale (ou le principe de proportionnalité)68, ou encore par l’exercice de compétences dites « implicites »69.

4017. Le pouvoir juridictionnel demeurant de la compétence fédérale, c’est précisément par le biais de la théorie des « compétences implicites », visées à l’article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles70, que la Cour constitutionnelle a admis que les entités fédérées puissent créer des juridictions administratives fédérées71.

41Alors même que les articles 144, 145 et 161 de la Constitution « réservent à l’autorité fédérale la compétence d’établir des juridictions administratives, de définir leurs attributions et de fixer les règles de procédure qu’elles doivent respecter »72, la Cour admet que la création d’une juridiction administrative fédérée puisse constituer une nécessité pour l’exercice d’une compétence matérielle fédérée, autre que juridictionnelle. Si, du côté francophone du pays, la Cour a admis la création de quelques organes juridictionnels à compétence limitée73, elle a aussi accepté en 2011 la création d’un Conseil flamand pour les contestations d’autorisations74, compétent en matière d’urbanisme. Cet ample contentieux est ainsi entièrement soustrait à la compétence du Conseil d’État, dont les compétences sont devenues asymétriques75.

42Cette possibilité de créer des juridictions administratives fédérées illustre ainsi une réforme  « latente »76 de l’État : cette forme de « défédéralisation » de la justice administrative, non expressément prévue ou voulue par le Constituant77, a été acceptée de manière jurisprudentielle et indirecte, par le biais de compétences « implicites », annexes d’une compétence matérielle non juridictionnelle78.

4318. L’architecture mixte du modèle européen repose sur la collaboration avec la Cour de justice de l’ensemble des juges nationaux ordinaires, refusant toute concentration du contrôle du respect du droit européen dans les mains des juridictions suprêmes nationales. En incitant tout juge, grand ou « petit », à appliquer directement le droit de l’Union, et à veiller proprio motu à son respect, le droit de l’Union repose sur une modèle diffus de loyauté et de dialogue juridictionnels, où les juges nationaux sont invités à s’émanciper de la tutelle des juridictions nationales supérieures, notamment constitutionnelles, dont l’autorité hiérarchique est dès lors amoindrie au profit de celle de la Cour de justice79.

44Cette politique jurisprudentielle aboutit à ériger la Cour de justice comme l’interlocuteur privilégié du juge ordinaire national, participant ainsi à une forme de centralisation « fédérale », au sein de l’Union, du pouvoir juridictionnel entre les juges européens de première ligne (les juges nationaux) et le juge suprême européen (la Cour de Luxembourg).

C. La définition du « juge »

4519. Les différents modèles de répartition du pouvoir judictionnel invitent à s’interroger sur la définition du « juge », dont l’indépendance est une caractéristique intrinsèque. Il convient d’examiner, en parallèle, quelle autorité est compétente pour qualifier un organe de « juridictionnel ».

4620. En Belgique, le mécanisme de « question préjudicielle » posée à la Cour constitutionnelle repose sur la notion de « juridiction », qualification sine qua non pour pouvoir remettre en cause la constitutionnalité des normes législatives, lorsque le délai de recours en annulation est écoulé. Même si la Cour adopte une approche large de cette notion80, évaluée sur la base d’une méthode indiciaire, reposant sur un faisceau d’indices concordants81, elle a, exceptionnellement, considéré que la question posée n’émanait pas d’un juge, de sorte qu’elle ne relevait pas de sa compétence82. Le « juge » – à l’exclusion des autres pouvoirs – est par conséquent le seul acteur institutionnel sur lequel repose le dialogue juridictionnel avec la juridiction constitutionnelle, et c’est la juridiction constitutionnelle elle-même qui dispose de la compétence de décider qui relève ou non du pouvoir juridictionnel.

4721. De même, la définition de la « juridiction » et de son indépendance constitue, dans l’Union européenne, un enjeu essentiel de la protection juridictionnelle effective des justiciables, comme en témoigne la jurisprudence européenne récente censurant les « réformes » de la magistrature en Pologne.

48Dans le cadre de procédures initiées par la Commission, la Cour de justice a constaté un manquement de la Pologne en raison de l’abaissement de l’âge de la retraite des juges de la Cour suprême polonaise s’appliquant immédiatement sauf autorisation discrétionnaire du Président83, ainsi qu’en raison de l’instauration d’un âge de départ à la retraite différent pour les hommes et pour les femmes occupant des fonctions judiciaires84. Saisie sur renvoi préjudiciel émanant de juges polonais85, la Cour de justice a également rappelé toute l’importance du renvoi préjudiciel, qui repose sur des juridictions nationales indépendantes. Dans ces arrêts, la Cour de justice a chaque fois rappelé l’importance existentielle de l’indépendance des juges pour la « protection juridictionnelle effective » des justiciables86, découlant des « valeurs communes » visées aux articles 2 et 19 du TUE, et expressément garantie par l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union, qui concrétise un principe général de l’Union, et qui a la même portée que l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. La protection juridictionnelle effective des justiciables s’ancre ainsi dans l’ensemble des sources européennes des droits fondamentaux.

49L’indépendance conditionne la définition même d’un « juge » national au sens de l’article 267 du TFUE, en tant que « clé de voute » du dialogue juridictionnel pouvant être mené avec la Cour de justice, mais également la « confiance mutuelle » sur laquelle repose la coopération en matière de justice au sein de l’Union87. La Cour européenne des droits de l’homme souligne d’ailleurs elle-même « l’importance, pour la protection des droits fondamentaux au sein de l’Union européenne, du dialogue judiciaire entre la CJUE et les juridictions nationales des États membres de l’UE, sous la forme de renvois préjudiciels à la CJUE »88.

50La qualification de « juridiction », balisée par la Cour de justice, revêt ainsi une importance fondamentale tant dans une perspective de protection individuelle des droits fondamentaux des justiciables que dans une perspective institutionnelle de dialogue juridictionnel, qui conditionne la protection de ces droits fondamentaux.

Conclusions

5122. Le juge est un point d’intersections multiples. La figure du « juge-intersection » nous permet ainsi de mieux comprendre son rôle de charnière dans une structure fédérale, envisagé par le prisme du juge belge et du juge de l’Union européenne.

52Le juge est, en effet, une institution à l’intersection du droit et de la politique, assumant un rôle à forte densité politique, dont la réalité est souvent atténuée. En donnant vie à la règle qu’il applique, interprète ou contrôle, tout juge participe à la cohérence et à la viabilité du système dont il est un organe. Mais le juge se situe également à l’intersection de systèmes juridiques, entre lesquels il jette des ponts, tout juge national étant, aussi, un juge européen de premier ressort. Au carrefour de ces systèmes, où peut exceptionnellement surgir un conflit de normes, le juge peut alors se retrouver face à un conflit de loyautés, devant choisir à qui il accorde la primauté. Et cette primauté tend à se calquer sur celle de sa compétence « naturelle », tout juge aimant se prononcer sur la norme « ultime ».

53Dans ce panorama marqué par le pluralisme, le pouvoir juridictionnel doit dès lors toujours être réparti selon un modèle concentré ou diffus (applicable indépendamment d’une structure fédérale), ou selon un modèle fédéral ou fédéré (la justice fédérée s’étant développée en Belgique à travers la jurisprudence constitutionnelle relative aux compétences implicites). Dans ces deux formes de répartition du contentieux, toute concentration du pouvoir juridictionnel – avec une autorité de chose jugée élargie indissociable d’un monopole de compétence – peut avoir un effet « fédérateur » découlant d’une unicité de juridiction. Et dès lors que les attributs du pouvoir juridictionnel dépendent de la définition même du « juge », cette qualification peut devenir un enjeu de pouvoir au sein de cette répartition du pouvoir juridictionnel.

54Mais au-delà de la répartition du pouvoir juridictionnel, l’exercice même du pouvoir de dire le droit implique aussi pour le juge le défi constant d’obtenir l’adhésion du plus grand nombre, de persuader, par la motivation, du bien-fondé de sa décision, et de justifier ainsi la légitimité de son action. Si fédérer, c’est convaincre, alors le juge exerce un office intrinsèquement « fédérateur ».

Notes

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