Repenser la Belt and Road Initiative : une lecture diachronique de la projection économique chinoise

Résumé

Cet article a pour objectif de questionner le caractère novateur de la Belt and Road Initiative (BRI) en offrant une lecture diachronique de la projection économique chinoise afin de replacer cette initiative dans son contexte historique. Il part de l’hypothèse qu’appréhender les fondements de l’initiative est la meilleure manière d’en comprendre la portée. Son originalité réside dans l’objectif de mettre de côté les dynamiques de gain de pouvoir relatif pour se concentrer sur la construction domestique du projet. Pour ce faire, l’article repose sur le champ d’études de la diplomatie économique internationale. Sous cet angle, comprendre les motivations chinoises nécessite une prise en considération de précédentes initiatives telle que la Going Out Policy (GOP). Il repose sur une recherche documentaire mêlant littérature académique, discours et littérature grise. Il confronte certains postulats théoriques aux données empiriques disponibles afin de mettre en évidence les dynamiques sous-jacentes à la projection économique de Pékin. In fine, contextualiser la projection économique chinoise démontre la continuité entre la GOP et la BRI. Elles se basent sur des principes similaires et recouvrent les mêmes caractéristiques en ce qu’elles ont toutes deux : une dimension sinocentrée, un caractère polymorphe et une tendance à établir des partenariats politiques par-delà les accords économiques initiaux. Cet article amène à repenser certaines hypothèses relatives à la BRI, notamment celles qui circonscrivent le projet à la seule stratégie du président chinois Xi Jinping, mais aussi celles qui circonscrivent la politique économique de Pékin à des objectifs néomercantilistes.

Table des matières

Introduction

1Depuis son annonce en 2013, la Belt and Road Initiative (BRI) est devenue une clé de lecture commune de la construction de la puissance chinoise. D’aucuns la présentent comme issue d’un nouveau leadership politique semblant rompre avec la politique du « profil bas » (Cabestan, 2019 ; Roland, 2017). Ainsi, la BRI tend à être considérée comme la pierre angulaire du renouveau voulu par l’actuel dirigeant de la République populaire de Chine, Xi Jinping (Economy, 2018 ; 2022). Elle serait le pendant économique d’une politique plus assertive permettant à la Chine de s’affirmer sur la scène internationale (Beeson, 2018 ; Cai, 2018). Un consensus scientifique émerge d’ailleurs quant au potentiel du projet pour l’émergence de flux d’échanges eurasiatiques sinocentrés (Maçaes, 2019 ; Calder, 2019 ; Shambaugh, 2020 ; Callahan, 2017). Toutefois, certaines approches méthodologiques et théoriques utilisées pour comprendre la BRI tendent à souffrir d’un biais ethnocentrique. De fait, l’initiative reste fortement interprétée à la lumière des objectifs de positionnement de la Chine face aux États-Unis (considération géopolitique) ou à l’Union européenne (UE) (considération géoéconomique). Cette tendance engendre un biais conceptuel où la BRI tend à être considérée comme le lancement de la projection économique chinoise à travers le monde. Or, si l’on s’intéresse à d’autres régions du monde, on constate que d’autres formes de diplomatie économique émanant de Pékin précèdent la BRI. Ainsi, la Going Out Policy (GOP), lancée en 1998, a engendré une augmentation significative des flux de capitaux chinois particulièrement en Afrique et en Asie. Cette dynamique suscite une série de réflexions concernant le caractère novateur que certains attribuent à la BRI (Shambaugh, 2013 ; Callahan, 2017 ; Godement et Vasselier, 2018). La BRI est-elle révélatrice d’un renouveau de la diplomatie économique chinoise ? Cette question de recherche débouche sur une série de réflexions parallèles : peut-on considérer la GOP comme précurseur de la BRI ? Quelles discontinuités observe-t-on dans les initiatives de diplomatie économique chinoise ? La BRI repose-t-elle uniquement sur quelques ambitions géostratégiques initiées par le leadership de Xi Jinping ?

2Cette recherche propose de replacer la BRI dans son contexte historique. Elle se base sur l’hypothèse qu’appréhender les fondements de l’initiative est la meilleure manière d’en comprendre la portée. Son originalité réside dans l’objectif de mettre de côté les dynamiques de gain de pouvoir relatif pour se concentrer sur la construction domestique du projet. Pour ce faire, l’article repose sur le champ d’études de la diplomatie économique internationale. Sous cet angle, comprendre les motivations chinoises nécessite une prise en considération de précédentes initiatives telle que la GOP. Cet article vise dès lors à offrir une lecture diachronique soulignant les étapes clés de la construction de la diplomatie économique chinoise. Il repose sur une recherche documentaire mêlant littérature académique, discours et littérature grise. Il confronte certains postulats théoriques aux données empiriques disponibles afin de mettre en évidence les dynamiques sous-jacentes à la projection économique de Pékin.

3In fine, contextualiser la projection économique chinoise permet de montrer la continuité entre la GOP et la BRI. Elles se basent sur des principes similaires et recouvrent les mêmes caractéristiques en ce qu’elles ont toutes deux : une dimension sinocentrée dans toutes les actions entreprises, un caractère polymorphe dans leurs politiques de mises en œuvre et une tendance à établir des partenariats politiques par-delà les accords économiques initiaux. Cet article amène à repenser certaines hypothèses relatives à la BRI, notamment celles qui circonscrivent le projet à la seule stratégie de Xi Jinping (Economy, 2019, 2022 ; Hayes, 2020). De même, les résultats de cette recherche tendent à remettre en question l’argumentaire interprétant la politique de Pékin en termes de néomercantilisme1 . Cette réflexion met en exergue la complexité de la projection économique chinoise et la centralité du facteur domestique dans le modèle décisionnel de Pékin. Sur le plan théorique, elle rejoint les théories de complexité et appelle à un agenda de recherche axé sur la compréhension des dynamiques politico-économiques relatives aux investissements chinois davantage que sur des conceptions de stratégies. Finalement, cette recherche conclut à la nécessité d’approfondir l’analyse des dimensions politiques émanant des initiatives économiques de Pékin tant sur le plan bilatéral qu’au niveau multilatéral.

4Cet article se compose de trois sections. La première offre un aperçu du cheminement théorique et des postulats sur lesquels repose l’article. La deuxième permet d’appréhender le fonctionnement de la GOP. Cette section vise à établir trois caractéristiques clés de la diplomatie économique chinoise. Ces caractéristiques seront ensuite analysées sous la BRI afin de comprendre la manière dont elles ont évolué. Mêlant recherche académique et statistique économique, la section trois permet d’établir la continuité ou l’originalité de la BRI. Finalement, la conclusion met en évidence l’apport de la recherche tant sur les plans empirique que scientifique. Elle déconstruit certains postulats théoriques et appelle à un nouvel agenda de recherche sur la BRI.

La BRI comme diplomatie économique : implications théoriques

5La littérature scientifique questionnant le rôle clé de Pékin dans la mondialisation n’a pas attendu la BRI pour souligner le potentiel impact de la Chine sur l’ordre international. Dès le début des années 1990, certains auteurs inspirés des théories de la stabilité hégémonique (Gilpin, 1981 ; 2001) ont souligné la centralité de la Chine dans la mondialisation et les potentielles menaces pour l’ordre international qui en découlent (Bernstein et Munro, 1997 ; Eikenberry, 1995 ; Roy, 1996). Plus tard, l’intégration de la Chine au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et les développements économiques qu’elle génère seront également interprétés comme potentiel effet déstabilisateur de l’ordre mondial (Mearsheimer, 2014 ; Shambaugh, 2013 ; Economy, 2010). D’autres auteurs privilégient une approche plus nuancée en soulignant la mutation de l’ordre international sortant de sa phase unipolaire (Haas, 2008 ; Santander, 2002, 2009 ; Badie, 2013). Il convient de souligner que le potentiel économique chinois est scruté par la littérature académique et ce bien avant la BRI.

6Toutefois, les écrits scientifiques traitant de l’initiative contemporaine se démarquent par l’insertion croissante d’éléments sécuritaires dans le champ d’étude de l’économie politique internationale (EPI). L’influence de pensée émanant de la géostratégie ou de la géoéconomie a permis l’apparition de concept tel que le « piège de la dette chinoise » (Hoslag, 2019) ou le « piège de Thucydide » (Alison, 2017). Cette tendance a recentré l’étude du projet sur ses implications directes vis-à-vis des autres puissances que sont l’UE ou les États-Unis, davantage que sur sa compréhension. En parallèle, cette dynamique pousse à conceptualiser la BRI comme un renouveau à travers des approches à tendance anhistorique (Roland, 2017 ; Economy, 2019).

7Cet article aspire à apporter un regard différent en s’inscrivant dans la lignée des écrits de Susan Strange (1988, 1996) et de l’école anglaise (Slaughter, 2005 ; Woods, 2011 ; Cerny, 2021 ; Paquin, 2021). Il vise à repenser la BRI sous un autre angle en la considérant comme une tentative de diplomatie économique classique. Ainsi, dans la lignée des écrits de Nicholas Bayne et Stephen Woolcock (2016), cette analyse propose une lecture originale du projet en mettant les aspects sécuritaires au second plan. L’approche diachronique proposée vise davantage à appréhender les fondements de la diplomatie économique chinoise que son impact sur le monde occidental. In fine, cette recherche fait écho aux approches de relations internationales appelant à considérer la complexité du monde moderne en offrant une analyse plus précise des intérêts entremêlés au sein d’une seule et même politique (Roseneau, 1990, 1992, 2003 ; Acharya, 2014).

Aux origines de la diplomatie économique chinoise : la Going Out Policy

La GOP ou la genèse de la projection économique de Pékin

8Cette recherche part de l’hypothèse que la GOP aurait jeté les bases de la projection économique chinoise et représenterait un changement du comportement de Pékin en termes de diplomatie économique. Cet argument se base sur l’observation des trajectoires du commerce extérieur chinois. Entre 1999, date du lancement de la GOP et 2013, date du lancement de la BRI, le flux net d’investissements directs étrangers (IDE) chinois est passé de 4,04 milliards de dollars américains à 72,97 milliards de dollars américains, soit une hausse 1806 % (WITS, 2022). Sur la même période, les exportations chinoises augmentent de 1575 % et les importations de 1777 % (WITS, 2022). Bien évidemment, ces chiffres étourdissants sont dus à la faiblesse de la projection économique chinoise avant 1999, où la Chine se contente d’être l’atelier du monde (Feng et al., 2011).

Il est à noter que durant la période analysée, d’autres éléments renforcent les objectifs de projection de la GOP tels que l’adhésion de la Chine à l’OMC ou la bonne gestion macro-économique de Pékin pendant la crise des subprimes (Naughton, 2009). Toutefois, les postulats théoriques de cette recherche visent davantage à comprendre la construction des préférences des décideurs chinois. Dès lors, la GOP, seul élément domestique d’analyse de cette période, est plus pertinente que les facteurs exogènes qui en découlent. Cette politique est considérée comme la prémisse de la projection économique internationale chinoise contemporaine. Ce postulat est soutenu par une partie de la littérature décrivant la GOP comme la première initiative révélatrice d’une volonté d’internationalisation économique de la Chine (Hong et Sun, 2006).

Les caractéristiques de la GOP

9La GOP se matérialise par une série d’IDE principalement à destination de l’Asie, de l’Afrique et de l’Amérique latine. Entre 2000 et 2007, le stock d’IDE chinois à l’étranger a crû de 400 %, la hausse de ces flux poursuivant une croissance exponentielle dès 2004 (Unctad, 2014). Ces transactions financières sont souvent liées à des accords économiques et même politiques mettant ainsi en branle toute la diplomatie chinoise (Taylor, 2006 ; Brautigäm, 2009 ; Corkin et Burke, 2006). L’analyse du fonctionnement et des objectifs de la GOP permet d’établir trois axes principaux de la projection économique chinoise : la dimension sinocentrée des actions entreprises, le caractère polymorphe des politiques mises en œuvre et l’établissement de partenariats politiques en parallèle des accords économiques.

10Premièrement, la Chine maîtrise toute l’implémentation des projets. Le point de départ est traditionnellement une offre d’investissement proposée de manière bilatérale à un partenaire. Cette dernière est généralement émise par des banques d’État chinoises telles que l’Exim Bank. Ils prennent la forme de prêts concessionnels défiant toute concurrence (Chaponnière, 2008). D’autres mouvements de capitaux accompagnent les accords tout au long de leur mise en œuvre. En effet, l’arrangement initial débouche le plus souvent sur une série de sous-accords complexifiant la lecture des modalités de financements. On peut toutefois souligner que les investissements sont habituellement exécutés par des entreprises d’État chinoises qui tendent à importer les marchandises et même la main-d’œuvre depuis la Chine. Ainsi, l’État chinois maîtrise toutes les facettes de la relation commerciale établie en étant à la fois le créancier, le pourvoyeur et l’entrepreneur. Les investissements chinois s’ancrent dans des échanges politiques et économiques plus vastes. Ainsi, les échanges commerciaux avec les partenaires, tant les exportations que les importations, croissent au fur et à mesure des investissements (WITS, 2022).

11Cette mainmise des opérateurs chinois permet à Pékin une gestion pragmatique, réactive et flexible des actions entreprises. Ainsi, la Chine est en mesure de répondre à certaines attentes de ses partenaires tout en assurant ses retours sur investissement en termes de sécurité énergétique, d’écoulement de ses surplus de production et de l’externalisation de sa concurrence interne (Poncet, 2004 ; Meidan, 2007 ; Wintgens, 2009). Afin de renforcer ses capacités de contrôle du système mis en place, la Chine se dote de nouveaux instruments tels que la Commission chinoise d’administration et de supervision des actifs publics (SASAC). Cet organe, créé en 2004 (SASAC, 2021), est chargé du contrôle de l’action extérieure des entreprises d’État chinoises (Naughton, 2003). La SASAC a acquis un rôle majeur dans la surveillance, mais aussi dans l’accompagnement des politiques économiques chinoises dont la GOP et la BRI. La projection économique de Pékin passe donc avant tout par un système complexe (Kroeber, 2016, p. 20) contrôlé en tout point par la Chine qui assure aux opérateurs économiques des capacités d’adaptation, de flexibilité et d’apprentissage solide.

12La deuxième grande caractéristique de la GOP est son caractère polymorphe. En se basant sur les écrits de John Harry Dunning (Dunning, 1991 ; Dunning et Lundan, 2008), on peut distinguer deux types de stratégies distinctes d’IDE sous le label de la GOP : les resource seeking investments et les market seeking investments. Leur coexistence au sein de la diplomatie économique chinoise pousse à considérer la diversité des intérêts initiant la GOP. Il convient de revenir sur ces deux stratégies tout en essayant de comprendre quels facteurs justifient le recours à ces dernières.

13Les investissements correspondant à une stratégie de resource seeking représentaient près de 70 % des IDE chinois au début des années 2000 (Defraigne, 2014). Cette logique est surtout observée en Afrique où les investissements chinois touchent prioritairement les secteurs primaires (Niquet-Cabestan, 2006). L’augmentation parallèle des échanges économiques se traduit par une hausse des importations chinoises accentuant une balance commerciale déficitaire vis-à-vis de l’État partenaire. Par exemple, les investissements chinois en Angola génèrent une hausse des exportations passant de 33.7 millions de dollars américains en l’an 2000 à 1 234.5 millions de dollars américains en 2007. Sur la même période, les importations chinoises depuis l’Angola passent de 1 842.6 à 12 888.6 millions de dollars américains (WITS, 2022). La Chine obtient ainsi en 2007 une balance commerciale déficitaire de 11 654.1 millions de dollars (WITS, 2022). On constate également que 99 % des importations chinoises provenant d’Angola sont relatives au pétrole (Corkin, 2006). Cette dynamique se vérifie dans d’autres États africains et pour d’autres types de matières premières telles que le cuivre et le cobalt en République Démocratique du Congo (RDC) (Vircoulon, 2008) ou le bois et le pétrole au Gabon (Delcourt, 2011).

14Cette stratégie est cohérente avec les besoins énergétiques de Pékin pour sa croissance économique (Kroeber, 2016). De fait, sur le plan énergétique, les besoins de la Chine en matière fossile n’ont cessé de croître tout au long de l’industrialisation du pays (Meidan, 2007). Parallèlement, l’épuisement des réserves nationales au cours des années 1990 génère un sentiment d’insécurité énergétique à Pékin; les dirigeants chinois sont conscients que le maintien de la croissance économique est dépendant de l’apport de ressources primaires nécessaires à la poursuite de l’industrialisation (Wintgens, 2009). Ainsi, les objectifs primaires de la GOP semblent guidés par des considérations domestiques. Toutefois, il convient de rappeler la tendance des accords-cadres chinois à déboucher sur une multitude de réalisations dont les objectifs peuvent diverger des tendances initiales. Il n’est donc pas étonnant de voir qu’en parallèle de ses importations de matières premières, la Chine a investi dans diverses infrastructures ne répondant aucunement à une logique de resource seeking. Ainsi, le Mozambique a sous-traité la construction de son Parlement, de stades de football et même la fourniture d’équipement à sa police à des opérateurs économiques chinois (Schiere, 2011, p. 116).

15Les investissements répondant à une stratégie de market seeking visent à la construction d’infrastructures pour l’obtention d’un accès aux marchés étrangers pour les produits chinois (Dunning et Lundan, 2008). Cette stratégie est appliquée principalement en Asie ; elle est particulièrement significative dans les relations que la Chine entretient avec ses voisins (Laruelle et Pérouse, 2013 ; Tran Dai, 2014). L’augmentation des échanges économiques se traduit par une hausse des exportations chinoises accentuant une balance commerciale bénéficiaire vis-à-vis de l’État partenaire. Par exemple, le commerce sino-pakistanais en l’an 2000 se composait de 492.1 millions de dollars américains d’importation et 670.3 millions de dollars américains d’exportation. En 2007, ces chiffres passent à 1 104.2 millions de dollars américains d’importation pour 5 831.3 millions de dollars américains d’exportation (WITS, 2021). En 2007, la balance commerciale chinoise bénéficiaire s’élève donc à 4 727,1 millions de dollars américains. Les mêmes tendances s’observent en Birmanie où les importations de produits manufacturés chinois croissent au fur et à mesure des investissements (Tournier, 2007).

16Cette stratégie semble cohérente au vu de certaines faiblesses structurelles de la modernisation économique de la Chine. De fait, entre 1970 et 2000, l’industrialisation chinoise se marque par un leadership collectif basé sur la fragmentation politique de la gouvernance économique domestique (Huchet, 2014). Ce système exacerbe la concurrence interne chinoise et engendre la prolifération d’entreprises locales subventionnées s’affrontant sur le marché national. Cette dynamique génère un dumping des prix, une surproduction et un gaspillage des subsides publics par le biais de politiques provinciales à tendance protectionniste (Li et al., 2014 ; Poncet, 2014). Qui plus est, cet environnement compétitif est favorable à la constitution de réseaux de corruption (Economy, 2019). La stratégie de market seeking permet à la Chine d’externaliser la concurrence intraétatique et de minimiser l’impact de la décentralisation politique en mettant en avant des champions nationaux. L’obtention de nouveau marché pour les produits chinois semble être avant tout dédiée à la rationalisation de la production et de la concurrence intranationale. À nouveau, cette stratégie de fond est accompagnée de nombreux autres accords diluant sa visibilité. Par exemple, la croissance des importations chinoises d’hydrocarbures birmans s’apparente davantage à une stratégie de resource seeking (Kerouac, 2009). Plus encore, la décision du groupe China Mobile en 2007 d’investir dans la société de télécommunication pakistanaise Paktel ne corrobore aucune des deux stratégies précédemment citées (Reuters, 2007). Ce dernier point s’apparente d’ailleurs davantage à un mouvement classique d’un opérateur privé qu’à une stratégie quelconque de diplomatie économique.

17Simplifier la GOP à une stratégie cohérente organisée de manière rationnelle par un gouvernement centralisé est tout simplement réducteur. La diplomatie économique chinoise avant la BRI est polymorphe et mêle autant d’objectifs que de catégories d’acteurs. En dépit d’un contrôle assidu de Pékin sur les actifs étrangers, il est difficile de discerner la cohérence des actions entreprises. Seules les logiques de ressource et de market seeking ressortent en raison de leur visibilité en termes de statistiques économiques.

18Troisièmement, la projection économique chinoise se distingue par la politisation accrue des échanges économiques. Logiquement, la diplomatie économique est sujette à la diffusion d’idéaux politiques (Chohan, 2021). Toutefois, la Chine se distingue par l’établissement de liens diplomatiques dépassant largement le cadre circonscrit par les accords économiques. Cette diplomatie s’observe sur trois niveaux distincts : bilatéral, régional et multilatéral.

19Comme dans toutes formes de diplomatie économique, la Chine tisse des liens bilatéraux avec tous ses partenaires où objectifs économiques et discussions politiques se mélangent. Elle s’assure ainsi que ses partenaires commerciaux ne dérogeront pas au respect de certains principes politiques chinois. Par exemple, Andreas Fluchs et Nils-Hendrik Klann (2013) démontrent que la réception officielle du Dalaï-Lama dans un pays partenaire de la Chine est suivie d’une baisse significative de leur partenariat économique. Cette tendance est d’autant plus marquée au début du mandat présidentiel de Hu Jintao, période concomitante au lancement de la GOP (Fluchs et Klann, 2013). D’autres sujets sensibles tels que Taiwan font état des mêmes dynamiques.

20Toutefois, la dimension politique de la diplomatie économique chinoise dépasse le cadre bilatéral. De fait, la Chine a encouragé la création de divers forums régionaux qui lui serviront de plateforme de coordination pour ces échanges politico-économiques. Dès 1999, la Chine renforce ces liens avec l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) et lance les négociations sur un accord de libre-échange ; lequel entra en vigueur dès 2002 (Yahuda, 2020). Cette action multilatérale semble être un succès si l’on en juge par la hausse de 537 % du commerce Chine-Asie du Sud-Est entre 2002 et 2008 (WITS, 2022). En Afrique, une dynamique similaire se met en place avec l’établissement du forum de rencontre sino-africain dès l’année 2000 (FOCAC, 2022). Finalement, l’Organisation de Coopération de Shanghai (OCS), créée en 2001, peut être considérée dans la même logique (Chabal, 2016, 2019). Toutefois, son potentiel de densification des liens économiques est moins marqué en raison des objectifs divergents de la Chine et de la Russie au sein du forum.

21Finalement, la projection chinoise s’accompagne d’un important dispositif multilatéral basé sur une rhétorique « d’échange Sud-Sud » inspiré des travaux de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) (Prebisch, 1978). La Chine se pose donc en alternative aux échanges Nord-Sud, en témoigne cette phrase de l’ancien président Hu Jintao au sommet du Forum sur la coopération sino-africaine (FOCAC) en 2006 à Pékin, où il engage la Chine à :

[p]romouvoir un développement global équilibré et harmonieux. Il est nécessaire de renforcer la coopération sud-sud, de promouvoir le dialogue nord-sud, d’appeler les pays développés à honorer leurs engagements concernant l’accès au marché, l’augmentation des aides et la réduction des dettes, de mettre en œuvre les Objectifs du Millénaire pour le Développement et de faire en sorte que la mondialisation économique contribue à la prospérité commune de tous les pays (FOCAC, 2006).

22À travers ce type de discours, et bien d’autres du même acabit, la Chine se pose en défenseur des États du Sud, se considérant selon les termes de son ancien président comme le « plus grand pays en voie de développement au monde » (FOCAC, 2006). Sa rhétorique s’est appuyée sur des alliances multilatérales inédites telles que les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine, et Afrique du Sud); un forum qui a pesé sur les blocages de l’OMC (Li Xing, 2014).

23Cette analyse ne se veut pas exhaustive, elle se contente de mettre en avant les trois caractéristiques centrales de la GOP. Les IDE chinois sont sinocentrés, Pékin s’arrange pour contrôler toute la relation financière étant à la fois le vendeur, le créancier et l’entrepreneur. Il n’y a pas une définition de la GOP, mais plusieurs en raison du caractère polymorphe des actions entreprises. Les stratégies de market seeking et de resource seeking donnent lieu à des trajectoires économiques opposées au sein d’une seule et même politique. Finalement, la projection économique chinoise est politisée et Pékin use de ces transactions économiques pour établir des liens bilatéraux, régionaux et multilatéraux.

De la GOP à la BRI : évaluation de l’évolution de la diplomatie économique chinoise

24Cette section reprend une à une les caractéristiques principales de la GOP et observe la manière dont elles ont évolué. À nouveau, l’objectif n’est pas d’offrir une vue d’ensemble de la BRI, mais bien d’analyser sa continuité ou non avec la GOP. Afin de parfaire l’analyse, chacune des variables sera reprise du point de vue de la littérature académique puis confrontée aux exemples empiriques disponibles. Cette démarche de double vérification semble nécessaire au vu du manque de recul lié au caractère contemporain de la BRI.

La BRI : une politique sinocentrée ?

25La mainmise de la Chine sur le projet est reconnue par l’ensemble de la littérature académique. C’est d’ailleurs l’un des éléments qui en a fait un terreau fertile pour les théories de la géopolitique telle que celle du « piège de la dette ». En quelques mots, l’idée est que la mainmise de la Chine sur toutes les étapes des accords entrepris lui permettrait de duper la vigilance des États partenaires allant même jusqu’à nuire à leur souveraineté (Hoslag, 2019 ; Roland, 2017 ; Beeson, 2018 ; Boiseau du Rocher et Dubois de Prisque, 2019). L’interprétation de l’impact du caractère sinocentré de la BRI varie, mais peu d’auteurs remettent en question la mainmisse de Pékin à tous les niveaux de transaction. Ainsi, comme pour la GOP, les acteurs clés sont la SASAC, les entreprises d’État chinoises, l’Exim Bank, etc. Cet article s’inscrit dans la lignée de Deborah Brautigäm (2011, 2020) qui critique certains postulats théoriques en rappelant que les modalités de financement de la BRI étaient déjà celles de la GOP. Or, l’auteur souligne que les partenaires africains de la Chine n’ont pas souffert de pertes de souveraineté comme d’aucuns l’annoncent (Brautigäm, 2020). Toutefois, le nombre d’institutions chinoises participant à la BRI est plus important que pour la GOP, surtout sur le plan financier. Certaines institutions ont même été conçues pour la BRI telles que le « fond des routes de la soie » (Silk Road Fund, 2022).

26La continuité des modalités pratiques quant au financement des projets est particulièrement criante si l’on prend l’exemple du Pakistan. Le port de Gwadar a été construit dans le cadre de la GOP, les travaux furent confiés à la China Harbour Engineering Company (CHEC) et financés à 80 % par des fonds chinois (Javaid et Jahangir, 2015). En 2013, quelques mois à peine avant l’annonce de la BRI, la China Overseas Ports Holding Compagny (COPHC) annonce sa prise en main du port. Un nouveau plan d’investissement est alors présenté pour agrandir l’infrastructure (Ambassade chinoise au Pakistan, 2018). Son financement est garanti par des prêts concessionnels émanant de l’Exim Bank ; cette dernière était déjà le bailleur de fonds des précédentes phases de développement du port (Dreher et al., 2017). En 2015, dans le cadre de précisions apportées par Pékin quant à la BRI, le port Gwadar devient l’un des projets majeurs du China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) (Shulin, 2015). De la GOP à la BRI, la Chine se pose en bailleur, pourvoyeur et entrepreneur du port de Gwadar. Cet investissement est loin d’être une exception, les mêmes observations se font pour le projet de l’autoroute Bar-Boljare au Monténégro où la Chinese Road and Bridge Corporation (CRBC) est l’entrepreneur sur la base de fonds émanant de l’Exim Bank (Zweers et al., 2020). Du port de Pirée à celui d’Hambantota, si les modalités pratiques peuvent varier, la logique sinocentrée reste identique. Les banques, les entreprises publiques et la SASAC sont toujours au cœur du processus. Cette caractéristique de la projection économique de Pékin est celle qui lui permet de garder une gestion pragmatique tout en assurant la flexibilité et l’adaptabilité du système.

La BRI : une politique polymorphe

27Un consensus académique émerge pour qualifier la BRI comme un label politique davantage qu’une initiative cohérente. Nombreux sont les auteurs soulignant la difficulté de définir le projet en raison de la pluralité de réalités empiriques qu’il recouvre (Roland, 2017 ; Griffiths, 2017). C’est d’ailleurs cette caractéristique de la projection économique chinoise contemporaine qui a permis le foisonnement de clés de lecture visant à l’interpréter. En fonction de l’auteur et de l’approche théorique mobilisée, les projets labélisés BRI sélectionnés pour l’analyse varient. D’aucuns évoqueront les investissements dans le domaine logistique pour illustrer une tentative de recentrages des flux politico-commerciaux eurasiatiques vers Pékin (Boisseau du Rocher et Dubois de Prisque, 2019 ; Callahan, 2017). D’autres se concentrent sur les investissements dans des États en mauvaise santé financière pour illustrer une construction de la puissance chinoise via l’endettement de ses partenaires (CAI, 2018 ; Hoslag, 2019 ; Hurley et al., 2018). Certains privilégient le rôle actif des investissements chinois en matière de télécommunications, d’éducation et les discours associés à la BRI à une offensive répondant à des logiques de soft power2 (Miao, 2021; Breslin, 2020; Jain, 2021). D’autres encore se concentrent sur la valeur géostratégique de certaines infrastructures pour interpréter la BRI à travers des logiques sécuritaires (Alison, 2017; Saunders, 2020 ; Gupta, 2020). Un pan important de la littérature académique se concentre sur les investissements chinois en termes de technologies pour présenter la BRI comme une initiative visant au rattrapage technologique de la Chine (Blomkvist et Drogendijk, 2016 ; Dreger et al., 2017). Finalement, un certain nombre d’auteurs combinent différentes thématiques précédemment citées pour se concentrer sur l’implication de la BRI comme stratégie de construction de la puissance chinoise et les gains relatifs que Pékin en retire en termes de gouvernance mondiale (Godement et Vasselier, 2018 ; Shambaugh, 2020 ; Hameiri et Jones, 2018). Quelles que soient les approches préconisées, toutes tendent à reconnaître que la BRI est trop vague pour établir une définition univoque. On constate dès lors que la littérature académique s’est dispersée dans le polymorphisme de la BRI, sans jamais trouver de consensus sur la définition des projets liés à l’initiative.

28Cette recherche n’a pas la prétention de combler cette lacune, d’ailleurs sur la base des statistiques économiques disponibles, il est compliqué d’établir une stratégie cohérente d’investissement. Toutefois, en se concentrant sur certaines métadonnées (Witts, 2022 ; Unctad, 2022), on peut émettre l’hypothèse que la BRI serait une version généralisée de stratégie de market seeking promue préalablement par Pékin dans son voisinage. De fait, une balance commerciale chinoise positive semble se dégager des relations établies entre Pékin et ses partenaires sous l’égide de la BRI. Entre 2013 et 2019, la balance commerciale bénéficiaire chinoise a presque doublé (WITS, 2022). Toutefois, il est intéressant de noter que les importations de Pékin en provenance de la plupart des États partenaires concernent toujours les matières premières (WITS, 2022).

29En dépit de sa véracité statistique, cette hypothèse reste fragile sur le plan empirique au vu du nombre et de la variété de mouvements de capitaux officiellement repris sous le label BRI. Il apparaît hasardeux d’envisager une seule et unique clé de lecture pour établir une cohérence entre le financement d’une centrale hydro-électrique au Pakistan (Xinhua, 2022), l’achat du port de Pirée (Smith, 2014), la construction d’une ligne ferroviaire au Vietnam (Dai, 2022) et d’un port d’attache militaire à Djibouti. Même en se concentrant sur un seul État partenaire, la dimension polymorphe de la BRI inhibe toute tentative d’y apporter une clé de lecture unique.

30Le caractère complexe de la BRI permet d’y mêler différents types de débats. Dans le cadre de cette analyse, il n’est pas opportun d’approfondir quelle clé de lecture semble la plus cohérente sur le plan empirique. Pour rappel, tous les auteurs mobilisés ont pu apporter une justification empirique à leur hypothèse théorique. Cet article se contente de conclure que la BRI est, plus encore que la GOP, une politique polymorphe.

La BRI : une diplomatie économique fortement politisée ?

31La tendance chinoise de politiser ces échanges dans une logique multiniveau se répète également sous la BRI. Sur le plan bilatéral, on remarque une forte continuité dans la rhétorique utilisée avec la mobilisation de concepts tels que « win-win » ou « développement mutuel » (Xinhua, 2017 ; FMRPC, 2013). En revanche, la Chine semble avoir renoncé au statut de pays en voie de développement et de facto, à la promotion des échanges Sud-Sud (Zeng, 2020 ; Danzhi, 2019). On peut ici rejoindre l’hypothèse que le leadership de Xi Jinping a contribué à galvaniser la diplomatie économique chinoise via l’idée d’une grande renaissance ou d’un rêve chinois (Economy, 2019). La Chine semble avoir pris une certaine assurance quant à la promotion de son modèle de développement économique.

32Le Pakistan est un exemple de cette dynamique. En 2007, les échanges sino-pakistanais devaient permettre le développement mutuel des États partenaires. Dix ans plus tard, les mêmes projets sont destinés à faire du Pakistan un hub économique international (FMRPC, 2015). Il n’est donc pas anodin que la ville de Gwadar soit devenue une « zone économique spéciale » dont les règles rappellent de manière assez nette celles établies à Shenzhen en 1978 (Khan et Anwar, 2016). Il faut toutefois souligner que ce type de promotion n’est visible que dans les États alliés de longue date avec Pékin. De fait, le Pakistan et la Chine qualifient leurs relations de all-weather friendship (Sattar, 2015), ce en raison du contexte régional3. Il n’y a à ce jour aucune démonstration de mise en œuvre d’un modèle chinois chez des États partenaires européens. Aucun État partenaire de la Chine sur ce continent n’a promu de zone économique spéciale. Il convient dès lors de rester prudent avec l’idée d’une diffusion du modèle chinois à travers le monde. À ce stade, cet article se contente de souligner que cette tendance, absente sous la GOP, existe sous la BRI.

33Sur le plan régional, la Chine maintient les forums existants pour promouvoir la BRI. Ainsi, le FOCAC, l’ASEAN+3 ou même dans une certaine mesure le forum 16+1 servent toujours à la promotion et à la coordination régionale de l’action chinoise. Au niveau multilatéral en revanche, on constate un changement important en ce que Pékin propose à ses partenaires de nouvelles institutions internationales. Les institutions promues en marge de la BRI ont une portée plus universelle que celle de la GOP. Ainsi, l’Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) ou le Belt and Road Forum (BRF) regroupent des pays partenaires émanant de tous les continents (AIIB, 2021). Si la promotion et la coordination de la BRI restent probablement l’objectif principal, la Chine s’y pose davantage en termes de leader que de partenaire. Ce choix diplomatique correspond à nouveau un changement dans la manière dont la Chine se conçoit. Par exemple, le concept de « communauté de destin partagé » tel que présenté par l’ancien président Hu Jintao visait surtout à la reconsidération des États du Sud pour un monde plus harmonieux. Sous le président actuel Xi Jinping, ce concept se rapproche davantage d’une maxime pour un renouveau des relations internationales (Economy, 2019).

Conclusion

34Cette recherche pousse à repenser le caractère novateur de la BRI. La lecture diachronique réalisée met en évidence que la BRI n’est pas révélatrice d’un renouveau de la diplomatie économique chinoise. Elle s’inscrit dans la continuité de la GOP où elle puise sa rhétorique, ses modalités de fonctionnement et même certains de ses projets. La GOP est la première tentative de diplomatie chinoise internationale sous sa forme contemporaine. La BRI en est une version évoluée reprenant le même schéma de fonctionnement en l’adaptant aux réalités contemporaines. La différence la plus notable entre les deux politiques est la teneur du discours politique qui les accompagne.

35Cet article tend à réfuter les approches théoriques basées sur des concepts de géostratégie ou de géoéconomie. D’après les éléments empiriques présentés, la BRI ne peut pas être interprétée que comme une stratégie de grande puissance aspirant à l’hégémonie mondiale. Ce postulat revient à nier trois dynamiques que l’analyse diachronique a mises à jour. Premièrement, comprendre les mécanismes initiés par la GOP à la lumière des positionnements géopolitiques contemporains est un raccourci trompeur. Par exemple, le système de contrôle centralisé de Pékin, notamment via la SASAC, est avant tout conçu pour la coordination d’objectifs domestiques à l’échelle internationale. L’attribuer aux envies de centralisation de pouvoir du président Xi Jinping est un anachronisme. Deuxièmement, à bien des égards, la diplomatie économique chinoise est similaire à celle des autres États en voie de développement ou même celle des États développés. La BRI repose tantôt sur des dimensions politiques, tantôt sur des stratégies économiques. Ce fût le cas pour d’autres formes de diplomatie économique telles que celles initiées par le consensus de Washington. Le caractère novateur de la BRI avancé par certaines études repose probablement plus sur sa destination inédite que sur les modalités de son action. Finalement, une interprétation de la diplomatie économique de Pékin en termes de stratégie unique et cohérente revient à négliger la multitude de réalités couvertes par la BRI. Le caractère polymorphe de l’action chinoise permet la prise en considération d’actions variées dont certaines recouvrent indéniablement des objectifs liés à la construction de la puissance. Toutefois, la majorité des actions entreprises suivent des nécessités domestiques, des rationalités économiques et même des logiques tierces liées aux demandes particulières des États partenaires. De fait, on peut douter de la plus-value géostratégique que procure la construction d’un stade de football au Mozambique. Réduire la diplomatie économique chinoise à des volontés hégémoniques revient à simplifier l’étude de la galaxie à l’analyse d’une seule planète.

36Cette recherche appelle à l’ouverture d’un agenda de recherche visant à comprendre la complexité de la BRI. Démystifier le caractère novateur, stratégique et centralisé de l’action de Pékin remet au centre de l’analyse la complexité de l’action chinoise. Le système de contrôle centralisé est très loin d’être omniscient et de nombreux opérateurs économiques privés échappent à son contrôle. Son caractère polymorphe appelle à l’établissement d’études au cas par cas incluant des méthodes comparatives pour faire ressortir son originalité. Une compréhension en profondeur du phénomène empirique offre bien davantage de perspective qu’une clé de lecture théorique cadenassée. Il convient de mieux cerner les dynamiques sous-jacentes aux partenariats de la Chine pour en comprendre son impact. Un point de départ intéressant pourrait être l’analyse de l’évolution rhétorique de Pékin ainsi que son impact sur les politiques économiques et extérieures des États partenaires.

Bibliographie

Notes

Pour citer cet article

A propos de : Dealan Riga