Michel Fok AC.

Crises cotonnières en Afrique et problématique du soutien

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Résumé

Une baisse brutale, importante et durable du prix mondial du coton est bien sûr un facteur déclencheur d’une crise dans les pays producteurs, dans la mesure où elle induit un déficit financier qui menace la poursuite de la production cotonnière. Les crises cotonnières dans les pays de l’Afrique Zone Franc (PAZF) revêtent cependant des facettes qui dépassent les simples conséquences directes de la baisse du prix mondial. La plupart des éléments des crises actuelles découlent des ajustements du fonctionnement des filières cotonnières, engagés au lendemain de la première crise contemporaine, en 1985-1986, et poursuivis depuis, en résonance des diverses baisses du prix mondial qui ont suivi. Ces ajustements ne se révèlent pas efficaces. L’état de conflit fréquent entre les acteurs, et qui se répercute sur les coûts de production, ne peut être résorbé, ni automatiquement ni rapidement, par une remontée du prix mondial. La protestation contre les subventions de quelques pays paraît certes légitime et pertinente, mais l’élimination de toutes les formes de soutien n’est pas la vraie question. La protestation actuelle contre le soutien de manière générale comporte l’inconvénient de priver les PAZF de la légitimité du soutien dont ils ont besoin pour développer davantage leurs filières cotonnières et pour induire de meilleurs impacts socio-économiques. La problématique du soutien à l’agriculture en général, et au coton en particulier, est la vraie question qu’il faut aborder de manière différente suivant les catégories de pays. La spécificité de l’agriculture requiert l’intervention de l’état, mais sous des modalités efficaces. Dans les pays riches, il faut des modalités de soutien qui ne nuisent pas aux autres pays. Dans les PED, les modalités de soutien doivent être économiquement efficaces et équitables, mais aussi peu dépendantes que possibles de l’extérieur. Le plus grand investissement à revendiquer aujourd’hui est celui de miser dans la recherche d’idées originales dans le domaine du soutien à l’agriculture, sans carcan idéologique. Pour l’instant, on n’en prend pas le chemin. Beaucoup d’organismes trouvent avantage à voir quelques PED porter l’étendard du libéralisme orthodoxe du commerce agricole. Si ce libéralisme aboutit effectivement à des résultats négatifs pour les PED, comme on peut le craindre, la réalité future serait bien amère pour les PAZF.

Abstract

The Cotton crisis in Africa and problem of support. A sudden, important and lasting collapse of the world price certainly leads to crisis outbreak in the sense that it leads to financial deficit which threatens the continuation of the cotton production in the related countries. Cotton crisis in Franc Zone African countries (FZACs) encompass nevertheless aspects which go beyond the mere consequences of the world price collapse and which are rather related to the adjustments of the cotton sectors to the price collapses occurring since 1985-1986 up to now. It comes out that these adjustments were not effective. The current situation of conflictual interaction between cotton stakeholders impacts negatively on production costs and it cannot be overcome automatically nor quickly by an inversion of the world price trend. Protesting against the subsidies provided by a few countries to their producers is clearly legitimate and relevant but the elimination of all kinds of support is not the real issue. The current protest against support in general encompasses the undesired effect of depriving the FZACs of the legitimacy of the support they need to further develop their cotton sectors for better socio-economic impacts. Support to agriculture in general, and support to cotton more specifically, is the issue which should be addressed distinctly according to groups of countries. Agriculture is specific and public intervention makes sense provided it is implemented through effective modalities. In developed countries, the support provided should not have negative impacts on other countries. In developing countries, modalities of support must be both economically effective and socially equitable and as less dependent as possible of external help. The most needed investment today is to explore original ideas to effectively support agriculture, without any ideological limitations. This is not yet the case. Many organisms find it comfortable to have a few developing countries moving to the front line and to defend the most orthodox form of trade liberalization in agriculture. If this liberalization leads to negative impacts for developing countries, as it can be feared now, the coming future would be very bitter to the FZACs.

Tabla de contenidos

1. Introduction

1à Cancùn, lors de la 5^e réunion ministérielle de l’OMC en septembre 2003, dans le cadre des négociations du Cycle de Doha, 4 pays africains (Bénin, Burkina Faso, Mali et Tchad, dénommés C4 depuis cet évènement) ont violemment protesté contre les subventions octroyées par quelques pays. Les pays visés nommément étaient les états-Unis, l’Union européenne mais aussi la Chine. La poursuite de ces subventions semble menacer la survie de leurs filières cotonnières alors que les impacts positifs de la production cotonnière, en termes économiques et sociaux, sont assez largement reconnus (Mcphail et al., 1988 ; Gabre-Madhin et al., 2003). La revendication pour la suppression totale, explicitée dans l’Initiative sectorielle coton du C4, est censée corriger une distorsion du marché pour permettre aux pays concernés de bénéficier de leur bonne compétitivité.

2Pour les observateurs familiers des filières cotonnières des pays de l’Afrique Zone Franc (PAZF), l’état de crise a précédé l’épisode de Cancùn. Sans préjuger de l’issue, encore bien incertaine de la revendication du C4, il est pertinent de s’interroger sur l’importance relative des subventions contestées dans la situation de crise actuelle des filières cotonnières. C’est l’objet de cette communication succincte. La deuxième partie vise à situer les crises auxquelles ces filières sont soumises. La troisième partie est consacrée à cerner les impacts de la suppression des subventions cotonnières dans le monde. La quatrième partie resitue la problématique du soutien de manière générale. La cinquième partie conclut pour souligner le défi d’une approche renouvelée face au problème du soutien.

2. Facettes et éléments des crises cotonnières en Afrique Zone Franc

3Les filières cotonnières des PAZF ont traversé plusieurs crises au cours des 20 dernières années, en résonance des chutes du prix mondial du coton (Figure 1).

2.1. Baisse du prix mondial et dynamique des crises

4Toutes ces crises ont été reliées à la baisse du prix mondial, cause exogène subie. Il est vrai que cette baisse s’est traduite mécaniquement par une réduction des recettes d’exportation provoquant un déficit des filières cotonnières. Comme le montre le tableau 1, le déficit se répercute en réduction, ajournement voire suppression des rentrées fiscales qui touchent directement les états, ce qui ne laisse pas indifférentes les agences d’aide bilatérale et multilatérale. Pour les sociétés cotonnières, le déficit, tant qu’il ne fut pas comblé, les mit en situation de cessation de paiement vis-à-vis des fournisseurs et des banques. Il en découle que c’est l’approvisionnement en intrants, l’exécution de la commercialisation du coton-graine et la réalisation de la campagne d’égrenage qui furent perturbés. Dans une telle situation, la vente à l’exportation du coton fibre obéissait plus au souci de rentrée de trésorerie qu’à celui de la maximisation des prix à obtenir. Cette séquence des effets, touchant tous les acteurs impliqués directement ou indirectement dans le fonctionnement des filières cotonnières, permet de comprendre pourquoi la situation de crise est unanimement ressentie.

5La fluctuation du prix d’achat du coton-graine, dans une tendance baissière, est bien sûr ressentie le plus directement par les producteurs. Elle est devenue conséquence de la baisse du prix mondial lorsque le système tampon, mis en place depuis les années 1950 pour abriter les paysans des variations du prix mondial, se dissipa au début des années 1990. Pour les paysans, c’est cette tendance à la baisse du prix payé qui exprimait la crise cotonnière. Il ressort que cette dernière, telle qu’elle est perçue par les paysans,  ne dépendait pas seulement de la baisse du prix mondial mais aussi des mesures d’adaptation à celle-ci.

6De fait, chaque crise du marché mondial qui éclata amena son lot d’ajustement du fonctionnement des filières cotonnières, sur recommandation des agences d’aide bilatérale et multilatérale, marchandant en quelle sorte leurs gestes de renflouement des caisses des filières concernées. à la première crise de 1985–1986, on fit répondre par le processus de réduction/suppression des subventions puis par le changement du mécanisme de fixation du prix d’achat aux producteurs (Fok, 1993). à la crise de 1991–1992, on mit en œuvre un processus de réduction des services d’appui aux paysans, suivant la démarche de recentrage des actions des sociétés cotonnières autour des seules activités en lien avec la production cotonnière. Les crises suivantes firent croire que la meilleure solution résidait dans la privatisation/libéralisation des sociétés cotonnières (Pursell et al., 1998 ; Baffes, 2000).

7Les sociétés cotonnières ne sont pas les seules touchées par les réajustements de fonctionnement. Avec une fragilisation financière manifeste de ces sociétés, les fournisseurs d’intrants constatèrent un facteur risque qui n’existait pas auparavant et durent modifier les conditions de leur offre, en intégrant un taux d’intérêt implicite plus élevé ou en demandant davantage de garanties lors des commandes faites par les sociétés cotonnières. Lorsque celles-ci parviennent plus difficilement à satisfaire les nouvelles conditions, c’est l’approvisionnement effectif des paysans qui est retardé. Le même processus touche aussi le système bancaire. L’octroi du crédit de campagne pour réaliser les achats auprès des paysans devient plus difficile car davantage conditionné. Dans certains pays, le crédit effectivement alloué est fonction du montant des contrats de vente déjà réalisés par la société cotonnière (il s’agit de vente à l’avance) au moment de la formulation de sa demande de crédit aux banques. La plus grande difficulté d’obtention du crédit de campagne est devenue un facteur fréquent du retard de la commercialisation auprès des paysans.

8Le processus d’adaptation du fonctionnement des filières cotonnières en réaction aux baisses du prix mondial nécessite un plus long développement qui nous ferait éloigner de l’objet de cette communication. On peut cependant retenir que, lorsque la baisse du prix d’achat consécutive à une baisse du prix mondial intervient dans un contexte où les intrants ont renchéris depuis des années, davantage d’ailleurs depuis la dévaluation du FCFA en 1994, et que les services offerts pour mieux produire ont été réduits et réalisés de manière moins satisfaisante, l’effet global négatif ne pouvait être que davantage ressenti par les paysans, exacerbant ainsi le sentiment de crise.

2.2. Les manifestations internes des crises

9Même si l’on pouvait admettre l’effet déclencheur de la baisse du prix mondial, élément dont on discutera par la suite, l’état de crise de beaucoup de filières cotonnières des PAZF se perçoit par des manifestations davantage liées aux processus de privatisation/libéralisation des filières.

10Il devient assez difficile d’observer une réelle sérénité institutionnelle au sein de toutes ces filières. L’existence d’une organisation interprofessionnelle ou d’un processus de concertation interprofessionnelle n’est pas une garantie à cette sérénité (Tableau 2). Elle peut même concourir au désordre institutionnel. Les dissensions sont fréquentes entre les catégories d’acteurs, et entre les acteurs d’une même catégorie. Elles s’expriment parfois en de véritables conflits ouverts comme on le voit au Bénin.

11Dans ce pays, les représentations paysannes dénoncent les égreneurs privés pour leur retard de commercialisation, et surtout de retard voire d’absence de paiement (AIC, 2004). Tous les opérateurs privés n’étaient pas animés en effet du même sérieux ou de la même honnêteté. Cela est d’autant plus manifeste que c’est le même opérateur privé dont le comportement malhonnête est observé dans différents pays.

12La mésentente entre les égreneurs privés éclata vite. Ils se sont regroupés d’abord dans une association qui s’est rapidement scindée en 2. Dès 1998, des règles de sécurisation et de remboursement du crédit intrant furent établies, directement reliées à la commercialisation du coton-graine et à l’attribution de quotas de production entre les usines d’égrenage, mais tous les égreneurs ne les respectèrent pas. Les « déviants » s’arrangèrent pour contourner les règles d’approvisionnement des villages en intrants afin de pouvoir commercialiser le coton produit par les paysans (Salé et al., 2001, 2003). Ce mouvement de contournement eut pour effet de diviser le mouvement paysan, répercutant ainsi les dissensions des industriels jusqu’au niveau des paysans.

13Ainsi surgirent des scènes de Far West dans le fonctionnement de la filière cotonnière au Bénin. Les transactions et les tractations se firent davantage la nuit. L’on vit ériger des barrages à l’entrée des villages pour bloquer le passage des camions chargés de coton-graine (AIC, 2004) pour qu’ils n’aillent pas approvisionner les usines selon le plan établi par l’Interprofession mais plutôt l’usine dont les autorités des villages ont pris fait et cause.

14Le Bénin n’a pas le monopole des dissensions entre les acteurs. Dans les pays à production faible, au Niger, en Guinée Bissau ou en Guinée Conakry, ces dissensions se traduisent par une disparition de fait de la production. Au Togo, dont la production cotonnière n’est pas petite au regard de la faible taille du pays, les dissensions sont plus voilées mais bien réelles. Depuis plusieurs années, les organisations paysannes ne sont plus réellement rémunérées pour les services qu’elles rendent à la commercialisation du coton-graine. Au Mali, la « grève de semis » de la campagne 2000–2001, en contestation du niveau du prix d’achat décidé, exprime une divergence très forte entre la Compagnie Malienne de Développement des Textiles (CMDT) et les paysans d’une part, et d’autre part entre les paysans eux-mêmes⁽¹⁾.

15La responsabilité de la privatisation de la filière cotonnière au Bénin sur les dissensions entre les acteurs est peu contestable. Une privatisation mal conduite peut donc avoir des incidences très graves. Là aussi, le cas du Bénin n’est pas isolé. Au Mali, les conséquences de la privatisation récente de l’huilerie au profit d’un soi-disant investisseur national laissent pantois : la nouvelle entreprise a pris possession des graines de coton sans les payer et ne les a pas non plus transformées. Elle laisse une ardoise de 18 milliards de FCFA au détriment de la filière cotonnière et on ne voit pas comment elle pourra régler la facture. Curieusement, la Banque mondiale qui a imposé cette privatisation ne semble trouver rien à redire.

16Aujourd’hui, dans pratiquement tous les PAZF, il n’y a pas de mécanismes stabilisés pour la fixation du prix d’achat du coton-graine, en dépit ou à cause de divers changements qui eurent lieu depuis une dizaine d’année dans les différents pays, quoique à des rythmes et à des degrés différenciés entre les pays. Cette situation est opposée à l’esprit de coopération manifestée par les diverses professions de la filière cotonnière aux états-Unis dans la mise en œuvre d’une nouvelle démarche⁽²⁾.

2.3. Du degré de responsabilité de la baisse du prix mondial

17L’évocation ci-dessus des diverses facettes des crises cotonnières qui touchent les PAZF permet de nuancer le degré de responsabilité de la baisse du prix mondial, et en conséquence de l’impact du redressement de ce prix pour faire résorber les crises actuelles.

18Certes, la baisse du prix mondial du coton, en provoquant un déficit financier à l’exportation, a constitué un élément déclencheur des crises actuelles. Elle a surtout induit les réformes des filières cotonnières, malheureusement pas très efficaces, qui sont directement responsables de l’état de désordre institutionnel de la plupart des filières cotonnières des pays concernés. Ce désordre se répercute par une faible performance des activités tout au long de la filière cotonnière et dont la correction ne découlera ni automatiquement ni rapidement du redressement du prix mondial. Même si ce redressement est réel et durable, ce qui est douteux comme on le verra, il faudra du temps pour que les dysfonctionnements soient corrigés. En somme, si les crises sont aujourd’hui incontestables, il est par contre contestable de penser qu’elles se dissiperont par la simple augmentation, même durable, du prix mondial.

19Le caractère de facteur déclencheur de la baisse du prix mondial dans les crises des filières cotonnières peut aussi être nuancé. C’est le déficit à l’exportation, et le degré élevé de ce déficit, qui menace la viabilité financière des filières cotonnières. On peut certes considérer que la brutalité et la radicalité de la baisse du prix mondial portent une lourde responsabilité dans ce déficit. Mais ce n’est pas le seul facteur. Il y a aussi le taux de change qui n’est pas encore pris en compte efficacement dans les mécanismes de fixation du prix d’achat aux producteurs dans les PAZF. On peut aussi indiquer que c’est l’insuffisance de compétitivité, sous ses divers aspects, qui accentue le déficit. Les pays de l’Afrique Zone Franc ont tendance à clamer depuis plusieurs années que leur coton était des plus compétitifs dans le monde, mais cette perception est discutable.

20Dans le domaine des coûts, la position de compétitivité des PAZF est mitigée. Au niveau des paysans, la production est peu intensive en intrants mais très intensive en main-d’œuvre. On mentionne 100-150 jours de travail pour la culture d’un hectare de coton dans ces pays alors que nous avons estimé qu’il suffisait environ 12 heures aux états-Unis. Si l’on se réfère à la valeur ajoutée, les disparités entre les pays cotonniers sont criantes (Tableau 3). Rapportée à l’hectare de coton, le Mali manifeste la plus faible valeur ajoutée parmi les pays considérés. à l’échelle de la sole cotonnière, sa position est meilleure que celle de la Chine parce que la moyenne de la superficie cotonnière par exploitation est 10 fois plus grande (tout en étant 1  000 fois plus petite que celle du fermier de Mato Grosso au Brésil). Des efforts de productivité à réaliser dans les PAZF, sous la contrainte des environnements socio-économico-écologiques qui leur sont propres, sont immenses. Il convient de noter que, même si le prix mondial augmente de 10 %, les paysans du Mali ne gagneraient que 128 $ de plus en valeur ajoutée, alors que le producteur cotonnier brésilien du Mato Grosso verrait une augmentation de plus de 550 000 $. Ce sera un gain qui confortera l’assise financière de ce dernier, lui donnant davantage de moyens pour consolider ou pour progresser en productivité à sa guise. à l’opposé, le paysan malien ne peut rien faire individuellement dans ce sens avec la faiblesse de son gain, surtout lorsque ce dernier doit être consacré d’abord à couvrir  divers besoins familiaux et sociaux trop longtemps reportés. Le handicap de niveau de productivité et de capacité individuelle de progression de productivité paraît bien lourd.

21La compétitivité coût est aussi pénalisée dans les autres étapes de la filière cotonnière. La dévaluation du FCFA a permis de voiler le handicap au niveau de l’égrenage (Tableau 4), mais le manque de compétitivité dans la mise à FOB est important (Tableau 5). Il est clair que le coût élevé du transport pénalise cette mise à FOB, mais on observe que ce n’est pas le seul facteur. Les coûts de transit et des opérations portuaires, dans un contexte de marché oligopolistique voire monopolistique, ont leur part et qui semble augmenter de surcroît.

22à l’insuffisance de la compétitivité de certains coûts, s’ajoute un manque de valorisation de la qualité du coton produit. La qualité du coton des PAZF est habituellement considérée comme bonne, et les pays concernés clament volontiers cette qualité. Nous avons fourni récemment des éléments tendant à confirmer cette appréciation, mais force est de constater que cette qualité n’est pas récompensée à la vente à l’exportation (Fok, 2005). En dépit d’une qualité supérieure à celle qui sert de référence dans la constitution de l’Indice A bien familier aux observateurs des filières cotonnières, le coton des PAZF ne jouit point de prime de marché. Le coton des PAZF est improprement classé dans le panier des cotons qui servent à l’établissement de l’Indice A. Cette situation dénote le manque de vigilance et d’action des PAZF pour faire valoriser correctement leur coton.

2.4. Du paradoxe d’une focalisation sur un facteur externe des crises

23Le déficit des filières cotonnières, origine des crises cotonnières, dépend ainsi de plusieurs facteurs. La baisse du prix mondial est un facteur important, mais les autres, à caractère interne aux filières, ne le sont pas moins. Les PAZF sont partis en croisade contre les subventions de quelques pays, car elles sont considérées comme responsables de la baisse du prix mondial. Cette démarche est bien sûr légitime mais elle révèle un choix stratégique qui interpelle. L’issue de la protestation contre les subventions est incertaine et elle dépend fondamentalement de la bonne volonté des autres pays qui ont suffisamment manifesté leur égoïsme jusque-là. L’effet de cette démarche est d’occulter la résolution de divers problèmes d’ordre interne, comme pour les fuir.

24Cette fuite des problèmes internes n’est pas forcément irrationnelle. Leur résolution exige coopération, investissement et durée qui font défaut. Aujourd’hui, les filières cotonnières ne disposent plus de capacités d’investissement. Elles sont aussi bloquées par un climat d’opposition entre les acteurs qui ne peut évoluer positivement sans assistance extérieure.

25Là se révèle un autre paradoxe. La démarche de protestation des PAZF contre les subventions de quelques pays, étendues maintenant à toute forme de soutien, sonne aussi comme le rejet des PAZF de tout soutien à leurs filières alors que ces dernières en ont bien besoin pour retrouver une sérénité de fonctionnement et pour se remettre dans le chemin du gain de productivité et de compétitivité. La revendication d’une compensation, pour être dédommagée des manques à gagner induit par une baisse inique du prix mondial est assez illustrative de l’idéologie libérale qui guide l’initiative coton du C4, au détriment des réflexions pour consolider les filières.

26La démarche de protestation pourrait se comprendre si les impacts sont aussi importants que les PAZF pensent. Cela est cependant bien discutable.

3. Illusion sur l’impact de la suppression des subventions sur le coton

27Les PAZF, plus particulièrement les pays du C4, s’accrochent à l’idée que la suppression des subventions octroyées par quelques pays induira une augmentation sensible du prix mondial du coton, de l’ordre de 15-30 %. Il faut dire qu’ils sont bien incités à le penser, sur la base de diverses études faites par le Comité Consultatif International du coton ou CCIC (Valderrama Beccera, 2000), dans le cadre de la plainte portée par le Brésil contre les états-Unis, par des ONG (Oxfam, 2002) ou commanditées plus ou moins directement par la Banque mondiale (Goreux, 2003 ; Anderson et al., 2006). Il y a cependant un danger à ne croire qu’à ce qu’on aime entendre, en occultant la diversité et les imperfections des estimations, et surtout en occultant la dynamique de l’offre et de la demande qui limitera la portée et la durée des effets prix escomptés.

3.1. Grande variabilité des impacts estimés

28La grande variabilité des impacts estimés peut se comprendre quand on prend en compte les éléments mis en œuvre dans les estimations mathématiques, totalement obscurs pour les profanes. Il n’est pas nécessaire ici de discuter en détail de ces éléments que nous avons déjà analysés (Fok, 2005). Une étude de la FAO montre que les méthodes d’estimations ne sont pas parfaites, loin s’en faut, et qu’elles ne pourront pas l’être facilement (FAO, 2004). Les améliorations nécessaires concernent les domaines de l’élasticité de la demande, de l’élasticité de l’offre en fonction des pays, de la prise en compte de la qualité et de la structuration du marché par rapport à la qualité, des stocks, de l’estimation des subventions avec le cas particulier de la Chine⁽³⁾, du choix des sources de données, du choix de l’année de base pour faire les comparaisons, de l’intégration des autres activités dans le système auquel le coton est inséré.

29Le tableau 6 met bien en évidence le grand écart dans l’augmentation du prix qui résulterait de la suppression des subventions sur le coton. Le prix pourrait n’augmenter que de quelques pourcents, mais c’est une éventualité que les PAZF ou les acteurs qui les soutiennent ne semblent pas vouloir retenir.

3.2. Optimisme discutable sur la suppression des subventions

30Il est facile de comprendre que l’effet prix escompté d’une réduction/suppression des subventions dépend du volume des subventions prises en considération. Le soutien recouvre un vaste ensemble de mesures parmi lesquelles se trouvent les subventions à la production. L’effet d’une suppression des subventions sera forcément bien plus faible que celui de l’élimination du soutien dans son ensemble. Les PAZF ont confondu assez longtemps subvention et soutien. Leur initiative sectorielle coton parlait des subventions. C’est seulement dans des documents plus récents que la notion plus générale de soutien est mentionnée.

31La plupart des estimations de l’effet de la suppression des subventions ou du soutien prennent l’hypothèse d’une suppression totale alors que le Cycle de Doha, lancé en 2001, ne retenait que l’objectif d’une réduction. On voit mal pourquoi les pays feraient excès de zèle à aller jusqu’à une suppression totale alors qu’ils ne s’étaient engagés, « sans préjuger du résultat », que pour une réduction. Voilà un élément important qui vient réduire l’effet escompté.

32Un autre élément vient de la possibilité des pays de réaménager les mesures de soutien pour que le montant du soutien varie peu en définitive. Aujourd’hui, les pays qui soutiennent leur agriculture ne le font pas encore à la hauteur du montant autorisé par le Cycle précédent de l’OMC (plus précisément l’Uruguay Round du GATT qui a donné naissance à l’OMC). à titre indicatif, l’Union Européenne disposait d’une autorisation  de MGS totale (Mesure Générale de Soutien) de 67,2 milliards d’euros depuis juillet 2001 alors qu’elle a appliqué 39,3 milliards d’euros en 2001–2002, montant qui diminue avec la dernière réforme de la Politique Agricole Commune. Les états-Unis ont des montants moindres (mais des observateurs considèrent que tout n’a pas été déclaré) et ils appliquent aussi une MGS inférieure à ce qui lui était autorisée. La MGS totale autorisée est de 19,1 milliards de $ depuis fin 2000 tandis que la MGS totale appliquée ou notifiée est à 14,4 milliards de $ fin 2001. Ce pays peut donc s’engager à une réduction du soutien (diminution de la MGS autorisée) sans que la MGS appliquée change réellement.

33Il est donc fort possible que la réduction des subventions/soutien soit de faible ampleur, induisant une très faible augmentation du prix mondial.

3.3. Cas de mensonge par omission ?

34D’ailleurs, dans le domaine agricole, une augmentation de l’ordre de quelques pourcents semble être la règle. C’est du moins le cas des céréales (Tableau 7). Il est donc très curieux de constater que ce fait n’est pas mentionné par les alliés des PAZF dans la revendication pour la suppression des subventions. Les effets estimés sont des évaluations ex post pour des années antérieures, dans les contextes spécifiques de ces années, leur extrapolation au présent et futur est délicate. La nécessité de prudence dans cette extrapolation est rarement soulignée.

35Il est aussi curieux d’observer que la durée de l’effet prix est rarement évoquée par ces alliés. Cette omission laisse les PAZF penser que l’augmentation du prix serait durable. Elle laisse croire aussi que le prix serait affranchi de ses fluctuations. Pourtant, il y a une certaine convergence pour estimer que l’effet prix ne pourrait être que de courte durée. La raison est que la diminution de la production dans les pays qui subventionnent peut être facilement compensée par une augmentation dans d’autres pays. L’évolution à long terme en Australie (Figure 2) et au Brésil (Figure 3) montre le grand potentiel d’ajustement de la production dans ces pays. Ainsi, non seulement la suppression des subventions ne se traduira pas par un déficit de l’offre qui favoriserait le prix, la même situation de déséquilibre entre offre et demande se maintiendra pour induire les mêmes fluctuations du prix et les mêmes crises cotonnières.

3.4. Réalité occultée de la capture de prix par le négoce

36Le ralliement autour de la protestation contre les subventions de quelques pays est légitime. Il repose sur la perception de beaucoup d’acteurs quant au caractère distorsif des subventions au détriment des pays qui ne subventionnent pas, c’est-à-dire les pays les moins développés. Pour autant, c’est quelque peu naïf de croire que la simple suppression des subventions au niveau de la régulation internationale suffise pour que l’offre et la demande s’équilibrent équitablement par le prix. C’est une conception très néo-classique qui ferme les yeux sur le rôle d’intermédiation des négociants pour faire rencontrer l’offre et la demande.

37Or, les négociants tiennent un rôle important, et de plus en plus. Dans tous les domaines agricoles, le phénomène de concentration et d’intégration du négoce est généralisé. Même dans les pays industrialisés, le commerce est entre les mains seulement de 3 ou 4 négociants, comme c’est le cas pour le soja, maïs, etc. La domination d’oligopoles est un fait établi aujourd’hui. Le pouvoir des oligopoles dans la formation du prix à leur profit est indéniable. La démarche « d’enchères inversées⁽⁴⁾ » imposée par la firme Nestlé pour s’approvisionner en café est sans équivoque à ce propos (Boris, 2005). C’est ce phénomène qui explique que la libéralisation du commerce du maïs au Mexique n’apporta pas les effets escomptés pour les paysans (Wise, 2004).

38Dans le cas du coton, il n’y a qu’une dizaine de négociants impliqués dans le négoce international du coton dont les principaux représentants ont investi le marché des PAZF en quelques années (Fok, 2005). En absence de vigilance de la part des PAZF, l’augmentation du prix mondial que l’on espère découler de la suppression des subventions pourrait être captée par des opérateurs qu’on ne semble pas vouloir voir⁵.

3.5. Du sens caché de l’initiative sectorielle coton du C4

39La démarche de protestation des pays du C4, engagée dès 2001, avant même l’épisode de Cancùn, a bénéficié du soutien de catégories d’acteurs assez disparates. Il y a certes les ONG, d’envergure nationale, régionale ou internationale, elles avaient d’ailleurs longtemps manifesté une position critique vis-à-vis de la culture cotonnière jugée responsable d’affamer les hommes et le sol. Il y a aussi des organismes internationaux connus surtout pour être les temples du libéralisme orthodoxe, tels que la Banque mondiale et surtout l’OCDE. L’on voit s’impliquer sur la question cotonnière des organismes dont la réserve sur la question du coton était notoire, c’est le cas de la FAO, dont la mission sur l’alimentation la mettait en observatrice méfiante du développement cotonnier. Même aujourd’hui, en s’impliquant sur cette question, la FAO manifeste une position réservée sur la production cotonnière, se limitant à considérer un mode de production particulier, sous la problématique de production biologique et/ou durable.

40La manifestation d’une telle alliance n’a rien de fortuit. La protestation du C4 est une première dans l’arène des négociations internationales. Dans ce cadre, les pays en développement (PED) avaient l’habitude de se cantonner à une position très discrète, pour ne pas dire de décor. La protestation du C4 est donc une opportunité à saisir pour les acteurs soucieux d’interroger et de remettre en cause la régulation internationale.

41Une autre particularité est encore plus importante dans la mesure où c’est la première fois que des PED se mettent au front pour revendiquer un assainissement du marché mondial en le nettoyant de tout ce qui perturbe son bon fonctionnement naturel. En d’autres termes, ce sont quelques PED, tenant du coup l’étendard de tous les PED, qui se battent pour que s’impose la libéralisation la plus orthodoxe des échanges.

42C’est une démarche qui s’oppose à la méfiance que les PED avaient toujours manifestée vis-à-vis d’une telle libéralisation car il est loin d’être établi que l’agriculture et les pauvres de ces pays en tireraient profit (Conway, 2004 ; FAO, 2005 ; IFAD, 2006), en dépit des croyances tenaces des tenants de cette libéralisation (Anderson et al., 2005, 2006). Certains PED manifestent encore des réserves, mais on observe qu’elles sont totalement étouffées par l’initiative cotonnière du C4. Il y a donc une très forte signification politique dans la démarche engagée par le C4, mais il n’est pas certain qu’elle soit bien appréhendée par les acteurs des pays concernés. Par contre, elle n’a pas échappé aux tenants du libéralisme « pur jus », c’est ainsi que l’on peut comprendre l’abondance d’études qu’ils commanditent pour enfoncer l’idée qu’après la suppression des subventions, tout irait bien mieux dans ce bas monde, et surtout pour les PED.

43La démarche engagée par les pays du C4 ressemble ainsi à une ruée au front de millions de petits paysans pour le bénéfice de quelques milliers de grands fermiers bien planqués à l’arrière. Le tableau 3 montre bien que, si augmentation du prix mondial il y a, l’impact pour ces petits sera assez dérisoire, alors qu’il sera très important pour ceux qui cultivent sur des milliers d’hectare comme au Brésil. L’avantage de la possession d’immenses terres s’en trouvera renforcé. Ces grands propriétaires terriens vont s’accrocher encore plus à leurs biens et l’on peut craindre que le sort des innombrables paysans sans terre ne connaîtra pas d’amélioration. L’alliance manifestée au profit des petits paysans du C4 paraît bien étrange et bien ironique.

4. Un autre regard sur la problématique du soutien

44L’anticipation des impacts découlant de la suppression des subventions repose sur un soubassement théorique qui est discutable. De très petites modifications à la théorie retenue mettent en évidence des résultats opposés à ce qu’on tend à croire fréquemment. Se pose la question de la position à adopter vis-à-vis du problème du soutien au coton et à l’agriculture en général.

4.1. Un problème de théorie

45S’il est certain que la théorie qui appuie le bien fondé de la libéralisation des échanges relève de la démarche néo-classique, il n’est pas utile de s’engager à sa critique de manière générale. Nous nous limitons à restituer brièvement la contribution récente de Boussard et al. (2005) pour indiquer qu’un faible ajustement de la théorie peut aboutir à des résultats très différents.

46Cette équipe prend acte de 2 spécificités de la production agricole. La première concerne l’aversion au risque des paysans, ce qui les conduit à ne pas produire de manière optimale. La deuxième correspond à la faible élasticité de la demande, bien connue depuis longtemps, qui explique la forte instabilité de l’équilibre sur les marchés agricoles et donc du prix. La perception de cette instabilité accentue en retour la perception du risque des paysans. Il ressort que les déséquilibres des marchés agricoles sont de nature endogène (Boussard et al., 2005). Non seulement ce n’est pas la suppression de l’intervention de l’état qui enlèverait l’instabilité, c’est elle qui laisserait libre cours à l’instabilité.

47En intégrant ces 2 réalités, les modèles d’estimation des impacts indiquent que la libéralisation du commerce agricole n’entraînera pas une augmentation importante de la production, ni le développement des pays pauvres, ni une amélioration significative de la répartition des revenus (Boussard et al., 2005). C’est bien ce que vit le Mexique depuis la libéralisation du commerce du maïs lors de la mise en œuvre de l’ALENA (Wise, 2004) ou celle du riz au Honduras (IFAD, 2006).

48Finalement, la production agricole est spécifique. L’intervention de l’état paraît nécessaire, du moins sous des modalités efficaces, pour réduire l’instabilité endogène des marchés agricoles ou pour en limiter les effets néfastes.

4.2. Une vision iconoclaste du soutien au coton américain

49La protestation des PAZF contre les subventions, particulièrement américaines, est somme toute très récente, et pourtant ces subventions ont une histoire de 70 ans, depuis la Grande Dépression. Pourquoi une protestation si tardive ? Vient-on seulement d’en découvrir les effets néfastes ou vient-on seulement de parvenir à un stade pour oser s’y opposer ?

50Nous avons reconstitué l’évolution du soutien que les états-Unis ont apporté à sa production cotonnière (Figure 4), en rapportant les valeurs en dollars à l’année de base 2001. La figure 4 montre que la valeur de 4 milliards de dollars du soutien enregistré en 2001, valeur qui avait tant ému les observateurs attentionnés des filières africaines, avait été atteinte en d’autres périodes, notamment dès l’initiation de la politique de soutien outre-atlantique, au début des années 1930.

51Un deuxième point important à noter est que la valeur du soutien a été durablement des plus élevées pendant la période 1965–1975, période au cours de laquelle les filières cotonnières des PAZF se sont réellement développées car ce fut aussi la période au cours de laquelle le prix mondial a augmenté et de manière durable (Figure 1). L’augmentation du prix mondial était directement liée au soutien américain. Les modalités de soutien consistaient à faire assumer aux états-Unis le rôle de stockeur mondial pour éviter l’abondance de mise en marché qui aurait fait chuter le prix.

52Cet exemple historique de modalité de soutien, sans lequel les filières cotonnières des PAZF ne se seraient peut-être pas développées, témoigne que le soutien des uns n’est pas forcément néfaste pour les autres. Cela ouvre des perspectives de réflexion sur la problématique du soutien au coton.

4.3. Pertinence d’une approche différenciée de la problématique du soutien

53Il est pertinent et légitime de se poser la question du soutien à la production cotonnière de manière spécifique, et de manière générale, du soutien à l’agriculture. L’évolution de l’agriculture conduit à considérer que la question du soutien ne doit pas être abordée de manière unique dans le monde sans distinction de son rôle dans les sociétés des pays concernés. Ce rôle dépend beaucoup du niveau de développement économique des pays concernés.

54Le soutien à l’agriculture dans les pays riches (où l’agriculture n’occupe qu’une part de plus en plus faible de la population et où les familles des agriculteurs peuvent jouir de l’avantage d’une certaine diversité de sources de revenu) ne peut pas être appréhendé de la même manière que dans les PED. Il est déjà bien établi que la viabilité financière des familles agricoles en Europe et en Amérique du Nord procède de la pluri-activité dont les membres de ces familles peuvent bénéficier (de Hoog et al., 2004 ; Krebs, 2004 ; Parent, 2004). Le soutien au revenu agricole n’est qu’un élément, et non pas l’élément, de cette viabilité. Ce soutien paraît aujourd’hui justifié compte tenu de la reconnaissance des fonctions assumées par les familles agricoles et qui ne sont pas uniquement liées à l’acte de production. La question demeure cependant quant à la détermination des modalités de soutien qui induisent le moins possible d’effets néfastes pour les PED.

55Dans les PED, la question se pose en terme de promotion d’activités agricoles en relation avec la problématique de la réduction de la pauvreté. Cette démarche de promotion peut nécessiter des mécanismes de soutien sans forcément recourir à des subventions. Une analyse rétrospective approfondie sur le rôle et les modalités de la promotion des filières cotonnières dans les PAFZ semble aujourd’hui se justifier. Certes, le réel décollage de la production cotonnière a beaucoup dépendu d’un mécanisme qui avait associé garantie et stabilisation du prix d’achat aux producteurs. Il s’agit de la Convention UNICO généralement méconnue qui avait permis d’associer industriels, exportateurs de coton et administration coloniale en 1952 (Fok, 1993). Cette convention ne fut mise en œuvre que pendant 3 ans mais le mécanisme engagé fut ensuite totalement pris en charge par l’administration coloniale. Le processus de garantie et de stabilisation du prix pouvait induire un mécanisme de subvention. Il ne faudrait pas conclure que le développement cotonnier dans les PAZF n’a résulté que des subventions. En réalité, la mise en œuvre d’un mécanisme prix à double facette (la détermination du prix de cession des facteurs de production aux paysans était associée à celle du prix d’achat du coton-graine), correspondait à un processus interprofessionnel de promotion qui ne nécessitait pas d’injection financière extérieure et qui n’avait donc rien à voir avec un processus de subvention (Fok, 2006).

56Le bref rappel ci-dessus permet de souligner l’importance à réhabiliter des mécanismes efficaces qu’il est d’ailleurs possible d’améliorer. Il permet surtout d’insister sur l’urgence de réfléchir sur de nouveaux mécanismes similaires, en phase avec le souci d’efficacité économique et d’équité sociale et en correspondance avec le nouveau paysage d’acteurs dans les filières cotonnières des PAZF. Des investissements en réflexion sont donc nécessaires.

57Pour autant, l’état de défiance entre ces acteurs, comme cela a été souligné plus haut, rend plus difficile la mise en œuvre de nouveaux mécanismes, même s’ils sont efficaces. L’investissement en temps est aussi nécessaire car il faudra être plus patient et plus persévérant.

5. Conclusion

58Une baisse brutale, importante et durable du prix mondial du coton est bien sûr un facteur déclencheur d’une crise dans les pays producteurs, dans la mesure où elle induit un déficit financier qui menace la poursuite de la production cotonnière. L’ampleur du déficit dépend cependant aussi du niveau de compétitivité du coton des PAZF. S’accrocher à l’affirmation selon laquelle ce coton est des plus compétitifs conduit à se focaliser sur la baisse du prix et à protester contre les subventions de quelques pays, alors que le questionnement sur le niveau de compétitivité est aussi fondé (Estur, 2003).

59Les crises cotonnières dans les PAZF revêtent des facettes qui dépassent les simples conséquences directes de la baisse du prix mondial. L’état de conflit entre les acteurs, et qui se répercute sur les coûts de production, ne peut être résorbé, ni automatiquement ni rapidement, par une remontée du prix mondial. En cela, on peut craindre que l’aboutissement de la protestation du C4, s’il a lieu, n’aura pas d’effet sur les crises cotonnières actuelles des PAZF.

60La plupart des éléments des crises actuelles découlent des ajustements du fonctionnement des filières cotonnières, engagés au lendemain de la première crise contemporaine, en 1985–1986, et poursuivis depuis, en résonance des diverses baisses du prix mondial qui ont suivi. Ces ajustements ne se révèlent pas efficaces, soit dans leurs principes, soit dans leurs modalités, soit les deux à la fois. C’est le résultat de mauvaises réponses à une bonne question.

61On peut craindre qu’une bonne réponse apparente à une mauvaise question n’induise les mêmes résultats regrettables. La protestation contre les subventions de quelques pays paraît être pertinente, mais l’élimination de toutes les formes de soutien n’est pas la vraie question. Les filières cotonnières des PAZF ont besoin de soutien pour se développer davantage et pour induire de meilleurs impacts socio-économiques. Il n’est pas réaliste de penser qu’il puisse en être autrement. Cependant la protestation contre le soutien de manière générale comporte l’effet de priver les PAZF de la légitimité du soutien dont ils ont besoin.

62La problématique du soutien à l’agriculture en général, et au coton en particulier, est la vraie question qu’il faut aborder de manière différente suivant les catégories de pays. Il est fort douteux que la libéralisation du commerce agricole soit bénéfique aux PED. La compétition est intéressante seulement pour ceux qui ont des chances de l’emporter. Il faut être bien naïf de croire que dans une course de 100 mètres, un coureur faible, sans entraînement, puisse vaincre un concurrent athlétique, bien entraîné et qui a déjà pris 70 mètres d’avance. « Le lièvre et la tortue » n’est qu’une fable. Dans la réalité, le lièvre ne s’endort pas, au contraire, il use de tous les moyens pour conforter son avance. La libéralisation n’est profitable qu’à ceux qui sont bien dotés en facteurs de production et en institutions. C’est ce qui manque aux PED, encore plus après avoir subi 2 décennies de plans d’ajustement structurels prônés par les mêmes acteurs qui soutiennent aujourd’hui les PAZF dans leur protestation contre les politiques de subvention.

63La spécificité de l’agriculture requiert intervention de l’état, mais sous des modalités efficaces. Dans les pays riches, il faut les modalités de soutien qui ne nuisent pas aux autres pays. Dans les PED, les modalités de soutien doivent être économiquement efficaces et équitables, mais aussi peu dépendantes que possibles de l’extérieur. L’égoïsme des pays riches et la versatilité de leurs aides publiques, exacerbés par la perception de la concurrence des pays émergents, doivent pousser les PED à garder le contrôle du devenir de leurs filières cotonnières. Il ne faut plus qu’il se fasse dicter sur ce qui est bien ou pas. La passivité qui avait prévalu est responsable de l’élimination de mécanismes efficaces, même si l’incompétence (Traoré, 1999) ou les objectifs cachés d’experts internationaux (Hibou, 1998) en portent la plus grande responsabilité.

64Le plus grand investissement à revendiquer est celui de miser dans la recherche d’idées originales dans le domaine du soutien à l’agriculture, sans carcan idéologique. Pour l’instant, on n’en prend pas le chemin. Beaucoup d’organismes trouvent avantage à voir quelques PED porter l’étendard du libéralisme orthodoxe du commerce agricole. Si ce libéralisme aboutit effectivement à des résultats négatifs pour les PED, et c’est ce que nous croyons, la réalité future serait bien amère pour les PAZF.

Bibliographie

Notes

Para citar este artículo

Acerca de: Michel Fok AC.